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赋予和保护农民的财产权利
时间:2017-02-21 22:17:40  来源:城市化杂志  作者:张英洪 

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张英洪:北京市农村经济研究中心研究员、法学博士、中国国际城市化发展战略研究委员会乡村建设专委会副主任

  秘鲁经济学家德·索托在《资本的秘密》一书中揭示,发展中国家贫穷的重要原因是没能把资产转化成为资本,缺乏财产权的表达机制。同样道理,我国“三农”问题的一个重要根源也是广大农民缺乏财产权的充分界定及其有效保护。

  近年来,随着社会主义市场经济的不断发展,财产权利的重要作用日益凸显。党和国家不断加强财产权的保护。2004年,我国宪法首次规定“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民私有财产权和继承权。”2013年,党的十八届三中全会首次提出赋予农民更多财产权利。最近,中央经济工作会议明确提出,深化农村产权制度改革,明确农村集体产权归属,赋予农民更加充分的财产权利。2016年11月27日,中共中央、国务院对外发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。这是我国首次以中央名义出台产权保护的顶层设计政策,文件从11个方面对完善产权保护制度、推进产权保护法治化进行了全面部署,这是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

  在这里,笔者强调赋予和保护农民的财产权利,有两个方面的含义,一是要赋予农民更加充分的财产权利,二是要保护农民正当合法的财产权利,赋权与护权同样重要。

  为什么要赋予农民更加充分的财产权利?上个世纪50年代,我们照搬苏联模式建设社会主义,在推行合作化和人民公社化运动中建立了集体所有制,具有明显的强制性制度变迁和政治运动色彩。有学者对集体所有制给出了学理上的解释,认为集体所有制既不是一种共有的、合作的私人产权,也不是一种纯粹的国家所有权,它是由国家控制但由集体来承担受其控制结果的一种中国特有的制度安排,其要害是国家行为造成严重的产权残缺。在计划经济时期,产权残缺似乎无关宏旨,但在社会主义市场经济条件下,产权残缺的问题就非常尖锐地显现出来了,它严重限制了农民的财产性收入,制约了市场经济的健康发展和社会的文明进步。

  改革以来,为适应市场化、城镇化发展的需要,珠三角、长三角、京津冀等经济发达地区和城市化发展先行地区,较早探索和实行了农村集体产权制度改革,其基本路径就是以股份合作制方式,将传统的所谓“共同共有”的集体产权,改革为“按份共有”的新型集体产权,实现“资产变股权、农民当股东”。实践证明,按照股份合作制的方式推进农村集体产权制度改革,是赋予农民对集体资产拥有财产权利最现实、最有效的方式。

  赋予农民更加充分的财产权利重在全面深化农村改革,切实加强制度建设。限于篇幅,我重点以承包地为例分析探讨如何进一步赋予农民更加充分的财产权利。

  完整的财产权具有占有、使用、收益和处分四大权能。土地承包经营权作为农民的一项基本财产权利,目前法律上的赋权还很不充分。《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权,规定土地承包经营权人享有占有、使用、收益的权利,但没有赋予处分权。《农村土地承包法》规定承包方享有下列权利:依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品;承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿;法律、行政法规规定的其他权利。《土地承包法》没有规定农民对承包地的有偿退出权和继承权。《土地承包法》第26条规定:“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”这条规定与当前国家推进以人为核心的新型城镇化要保留进城农民在农村的土地承包权等政策不相符合,需要修改 。
在赋予农民对承包地享有更加充分的财产权利上,有三个方面的政策和制度建设重点:

  一是法律应当规定农民对土地承包经营权享有占有、使用、收益和处分的完整权能。党的十八届三中全会《决定》提出,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。这就明确扩充了农民对承包地处分权能的具体内容。正在编纂的民法典要突出加强对农民土地财产权利的赋予与保护,相应修改《物权法》和《土地承包法》,使农民对承包地的财产权利更加充分,特别是要不断扩大处分权的实际内容。

  二是处理好第二轮承包期与长久不变的衔接关系。我国农村耕地第一轮承包期15年,从1983年前后开始到1997年止;第二轮承包一般从1998年开始,承包期30年。2007年党的十七届三中全会《决定》提出:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”在如何理解“长久不变”上有不同的理解。为稳定土地承包关系,中央一直强调延长土地承包期限。《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》(中发〔1993〕11号)提出:“在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变。”《中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见》(中发〔1998〕2号)进一步强调:“第一轮承包到期的地方,都要无条件地延长30年不变。”1998年夏,中央领导就明确说:“中央关于土地承包的政策是非常明确的,就是承包期再延长30年不变。而且30年以后也没有必要再变。”长久不变应当是农户在第二轮承包期到期后,其承包的耕地自动延期为长久,或者明确为70年、99年等更长、更具体的期限。如果第二轮承包期到期后,再重新调整承包土地,以此为基点进行长久不变式的承包,这是对稳定土地承包关系的误解与扭曲。

  三是在“三权分置”中要进一步界定“三权”的内涵和“三权”之间的关系。2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,明确指出“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新,并对推动“三权分置”改革提出了具体要求。虽然《意见》说的是农村土地的“三权分置”,但实际上“三权分置”只针对农村的承包地,并不涉及宅基地、农村集体建设用地等农村其他土地。在“三权分置”中,集体所有权是根本,农户承包权是核心,土地经营权是关键。《意见》规定土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。在集体所有权问题上,最大的难题是,农民集体如何有效行使集体土地所有权,而不是少数村干部控制和行使集体所有权。回答这个问题,需要解决几个关键环节:第一,行使集体土地所有权的集体经济组织如何依法注册登记为代表农民集体利益的法人组织;第二,集体经济组织如何建立健全民主议事机制以确保农民个人或农户代表充分参与民主管理;第三,一旦村干部损害农民集体利益时如何制度化地纠正与处置等。在农户承包权上,应当明确,承包权既是集体经济组织成员才能享有土地承包资格的成员权,又是法律赋予农户的财产权利。在承包权与所有权关系上,承包权是从集体所有权中独立出来的相对比较完整的财产权利,每个农户既是集体土地所有权的权利主体之一,又是承包权人。在承包权与经营权关系上,土地经营权则是从承包权派生出来的权利,农户既可以行使承包权,又可以行使经营权,也可以流转经营权。在集体所有权问题上,重在民主管理;在承包权问题上,重在充分赋权;在经营权问题上,重上契约自主。

  在赋予农民对宅基地享有更加充分的财产权利上,《物权法》在现有赋予农户享有宅基地占有和使用两项权利上,应当进行修改,明确赋予农户对宅基地的收益权和转让权,允许宅基地进入市场自由流转。农村宅基地并不是单一的建设用地,它兼具农业生产、居住生活、生态休闲、文化传承等多种功能,我们需要重新认识农村宅基地的功能与价值,加快宅基地的专门立法,以保障农户对宅基地的完整物权。应当允许宅基地进入市场流转,使宅基地与宅基地上的住房名正言顺地成为农民的合法财产。农民在依法获得宅基地及其住宅收益权后,可以开征宅基地及其住房收益相关税收。

  在赋予农民对集体经营性建设用地更加充分的财产权利上,必须加快修改《土地管理法》和《物权法》,加快对农村集体经营性建设用地使用权人依法赋权。现行法律只对国有建设用地使用权人赋予占有、使用和收益的权利,没有对农村集体建设用地进行相应赋权。十八届三中全会明确提出建立城乡统一的建设用地市场,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。现在农村集体经营性建设用地入市试点改革正在进行之中。与每家每户可以独自占有宅基地不一样,农村集体经营性建设用地不适应农户分散占有,但应当通过农村集体产权改革,明确农户的股份份额,健全集体收益分配机制,保障农民的股权和收益权。

  在赋予农民对集体资产更加充分的财产权利上,要进一步落实十八届三中全会《决定》中明确提出的赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出和抵押、担保、继承权。在没有开展农村集体产权制度改革的中西部地区,应当借鉴东部沿海经济发达地区的经验和农业部关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的意见,统筹推进农村集体产权制度改革。在已经推进或基本完成农村集体产权改革的经济发达地区,应当继续深化农村产权制度改革,确保农民充分享有集体资产权益。

  在充分赋予农民产权的基础上,必须按照全面依法治国的要求,加强对农民产权的保护。对农民产权的最大侵害,来自一些地方政府非法强征农民土地、强拆农民住宅等暴力活动。《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》提出,加强产权保护,根本之策是全面推进依法治国。治国的根本在于治吏,在于把权力关进制度的笼子里,将资本纳入法治的框架制约之中。老子说:“我无为而民自化,我好静而民自正,我无事而民自富,我无欲而民自朴。”强征强拆是地方公权力与资本合谋的侵害农民产权的行为,必须坚决制止。提供完备的产权保护,是国家应当提供的最重要的社会公共产品。保护产权是各级政府的重大职责。

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