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张车伟:特大城市吸纳人口已近强弩之末
时间:2016-04-06 11:52:08  来源:城市化杂志  作者:刘建飞 

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人物简介:张车伟,中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长、研究员、博士生导师,知名学者;中国社会科学院研究生院人口与劳动经济系主任,中国社会科学院健康业发展研究中心主任;享受国务院政府特殊津贴,国家新世纪百千万人才工程国家级人选。

  北京市“两会”期间,有消息称北京市居住证制度将在2016年下半年正式实施,积分落户政策也正在积极完善之中,并将在居住证制度实施后尽快推出。而此前不久,《北京市居住证管理办法(草案送审稿)》和《北京积分落户管理办法(征求意见稿)》双双进行了公示。就相关热点话题,《城市化》杂志记者专访了中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长张车伟博士,他认为,积分落户制度只是有选择性地吸纳人口的差异化手段,与之相比,居住证制度更能体现公平的原则和户籍制度改革的初衷。他还进一步从城市化的角度分析认为,特大城市吸引人口的潜力正在逐渐减弱,我国人口大流动时代已接近尾声,未来人口流动会向着更加合理的方向发展。

  《城市化》:目前北京并未出台详细政策对持有居住证将获得哪些具体公共服务做出说明,您认为未来北京市居住证的“含金量”会有多高?

  张车伟:首先应明确的是,与以往户籍制度改革的一些措施相比,居住证制度的力度更大,方向也更加准确,它要解决的正是外来人口的公共服务问题。

  对居住证持有人应享受哪些权益的问题,其实早在2014年国务院出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中就已明确,将“全面实施居住证制度,加快建设和共享国家人口基础信息库,稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口”。国务院最新发布的《居住证暂行条例》中也规定:居住证持有人有在居住地依法享受劳动就业,参加社会保险,缴存、提取和使用住房公积金的权利。并且县级以上人民政府及其有关部门应当为居住证持有人提供义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务、公共文化体育服务、法律援助和其他法律服务以及国家规定的其他基本公共服务。这些政策都十分明确地说明了持有居住证可以享受到哪些待遇或服务。当然,在服务内容和方向一定的情况下,地方政府也有自己的管理职权决定为居住证持有人提供服务的程度。例如,在提供劳动就业服务时,职业介绍是否免费,这是由地方政府自行决定的。

  与过去的暂住证相比,居住证的“含金量”也就是能享受到的公共服务水平显然更高,但它确实还无法达到与当地户籍一样的水平,这不可能一蹴而就,需要逐步提高。按照中央户籍制度改革的思路,除一些特大城市仍在执行有选择的落户政策外,大部分城市的户籍政策都将逐步放开,居住证制度解决了还没有办法取得当地户籍的外来人口最基本的公共服务需求。从北京市出台的《北京市居住证管理办法(草案送审稿)》中也能够看到,它本身还将是外来人口取得当地户籍的一个条件,只有取得了居住证,才能进一步通过积分落户获得北京市户籍,这也可以理解为是居住证的一个“含金量”。

  《城市化》:有观点认为,要达到此次发布的积分落户政策中的要求十分不易,因此,北京此次打开的仍是一道“窄门”,对此您持怎样的观点?

  张车伟:我认为大家的理解是正确的。目前,北京市虽然并未确定积分落户的分数线,但从《北京市积分落户管理办法(征求意见稿)》中能够看到,分数线的高低直接决定了有多少人可以通过这一制度取得北京户口,这就意味着,执行这一政策的目的只是有选择性地让外来人口变成本地市民,因此,积分落户制度并不能成为人们取得当地户籍的主要途径。

  按照《北京市积分落户管理办法(征求意见稿)》的内容,北京市政府可以根据自己的财力情况决定有多少人可以通过积分落户,但即使是一年解决十万、二十万甚至三十万外来人口的户籍问题,对北京市目前八百多万的常住外来人口而言,仍是杯水车薪。更何况,积分落户细则中已经设置了相对偏高的学历、居住时长等限制条件,这注定了利用积分落户取得北京市户籍的人只能是很少一部分,所以,积分落户政策确实像人们所说的那样,是一道“窄门”。

  《城市化》:此次北京市的积分落户政策涉及到大众最关心的公平问题,您认为积分落户政策在公平性、科学性与可行性之间怎样找到平衡点?

  张车伟:积分落户制度只是有选择性地吸纳人口的一种方法,之所以设置很多条件,是因为后续要以这些条件为基础执行具体的操作程序,而将条件设置得偏高,更表明它是一种体现差异化的手段。

  积分落户制度本身并不公平,也不可能带来公平的效果。反之,居住证制度不存在过多限制,绝大多数人都能取得居住证并享受相应的公共服务,它才是真正公平的手段。虽然说积分落户政策本身并不公平,但从另一个角度来说,这一制度与过去一些不明了、不清晰的方式相比,的确使外来人口获得北京市户籍的渠道更加透明化了。

  《城市化》:目前北京市已确定了“十三五”人口调控的目标,并将进一步疏解非首都功能。虽然积分落户可以实现对人口流量的控制,但它与居住证制度一样都不能起到疏解人口的作用。您认为怎样才能有效疏解特大城市的人口压力?

  张车伟:的确,居住证及积分落户制度非但不是疏解人口的手段,反而会起到聚集人口的作用,因为它解决的问题是确保外来人口享受到应有的公共服务。

  在疏解人口这一问题上,首先应认识到,北京的人口规模已十分庞大,尤其是主城区人口过度密集的问题十分突出,从而给基础设施、资源环境造成了巨大压力,并引发了交通拥挤、空气污染等诸多问题。人口聚集本身是有规律可循的,因此我们必须思考为何外地人愿意到北京来这一问题。作为首都,北京与其他地区存在很大差异,外来人口认为与其他地区相比他们在北京的付出所得的收益更大,这说明人口的流动是理性的。北京要疏解人口,就应找到最根本的原因,即北京与其它城市间存在的经济、文化、福利等各方面的不平衡。虽然今后这些差距将越来越小,但在短时间内却无法迅速消除,这意味着北京在可见的时间范围内对外来人口仍有巨大吸引力。这也说明,北京要降低人口规模的初衷与现实的客观需求是脱节的,有悖于客观规律。

  造成北京人口压力的原因除了人口规模大以外,还在于人口分布结构不合理。例如,北京的人口主要聚集于城中心区。同时,北京的职住分离问题也十分严重,过长的通勤距离造成了严重的交通拥堵,这反映出以往的城市规划缺乏科学性的统筹,更未考虑职住的匹配关系,在设计写字楼或居住区时,忽略了彼此间的配置。国外的大城市在进行城区改造时,一定会在写字楼周边规划出居住区,这是一种新的城市规划理念,然而二十年前这样的理念并不为我们所知。今后,我们国家理应在这一方面加以改进,从而引导产业、经济、生活合理布局。

  造成北京人口压力的另一个原因是公共资源分布不均。高校、医疗机构等都分布在主城区的几个重要区域内,今后疏解人口就应着重减轻这种公共资源过度集中的现象,有意识地把一些高水平的医院、学校布局到通州、昌平、顺义等周围地区。在疏解非首都功能问题上,北京市已决定将行政中心迁至通州,这一政策正是在正确思路指导下一个非常好的疏解人口的方法,也抓住了问题的核心。

  北京市的地域面积庞大,我认为,北京市承载2000多万人口并不是大问题,北京的人口规模也并未达到完全无法承载的地步,因此,人为地设置人口控制的规模目标是违反客观规律的。

  从发展的角度看,我们应从城市化的角度去研判北京目前面临的人口问题。我认为,特大城市吸纳人口的能力已是“强弩之末”,也就是说人口大规模向北京这样的城市聚集的趋势和潜能已不复存在,即使北京的人口能够在2300万的规模上有所增加,也将是极其有限的,北京没必要再设置新的人口规模控制目标,因为从限制人口规模上做文章既不符合客观规律,又可能事倍功半。人口规模理应交由市场本身去调节,政府能做的在于疏解非首都功能、实现职住的良好匹配,实现中央一直倡导的“以人为本”的城市化理念。如果真的进行人口调控,其目标也应侧重于对结构的调节,因为如果人口集中在主城区的趋势不变,那么即使总人口减少得再多,也无法解决目前北京面临的问题。反之,若公共资源、职住配置能更加均衡、合理,那么即使再增加一、二百万的人口,对北京也不会造成太大影响。更何况,特大城市聚集人口的潜力渐弱,新进人口向北京流入的数量将会逐渐减少,因此解决已经在北京工作、生活的外来人口面临的问题,才是北京人口政策的最主要方向。

  《城市化》:如果说特大城市吸引人口的潜力已经减弱,那么您认为哪些区域对人口的吸引力将会增加?

  张车伟:我认为,我国农村人口向城市快速聚集的过程已接近尾声,也就是说,以往人口大规模向城市流动的现象将不再出现,因为年轻的劳动力早已离开农村来到城市,留守的儿童、老人则很难向城市流动。这也是我为何一再强调北京无需在调控人口规模上做文章而应在人口结构分布上有所作为的原因。

  按照国际统一口径,我曾对我国的城市化率进行过核算,结果显示目前我国的城市化率已达到63%左右,远超过此前国家统计局公布的56.1%,这既代表着我国的城市化发展水平已达到一定高度,也代表着未来我国人口聚集的格局已定:北上广深等一线城市的人口规模已基本定型,省会城市即使有所发展也已是强弩之末,中小城市则可能会继续吸纳占我国人口总数10%—20%的农村人口,从而使我国的城市化率达到70%—80%的水平。同时,伴随着产业发展的战略性转移以及中西部地区基础设施建设的增强,中西部地区的吸引力也在持续提高,并正在改变以往中西部地区人口“孔雀东南飞”的状态。

  综合以上内容看,我国的人口大流动时代已临近尾声,因为人们对进入超大或特大城市的意愿已不再像以往那样强烈,很多省会城市、中小城市的发展水平已经能够满足人们的就业需求或对更高生活水准的需求。随着我国城乡的协调发展以及区域差异的进一步缩小,我认为人口流动会向着更加合理的方向发展。

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