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三、升级:五大功能区
时间:2016-03-11 15:16:03  来源:城市化杂志  作者:李津逵 

  “南工北农”的主体功能分区经过7年实践取得了总体性的成功。随着时间的推移,地处长株潭都市群核心地带、拥有中南地区枢纽空港、京广沪昆高铁交会枢纽、中部地区罕见城市湖泊松雅湖的长沙县,正面临新一轮的挑战:如何又好又快地推进空港经济圈、高铁经济圈、环松雅湖等特殊功能地带的经济社会发展?

  以空港经济为例,成都、武汉、郑州的空港经济区都是副省级领导领衔的管委会,以利于与国家民航主管机构、国内外航空公司和物流公司沟通协商。长沙空港目前已是中南地区起降架次最高的空港,在省市一级尚未设立空港经济平台的时候,难道让空港所在的黄花镇来谋划临空经济吗? 长沙县为了最大限度地支持这个全省也是整个长株潭城市区对外门户的发展,以一位县委常委领衔,抽调规划、商务等方面的精兵强将组建空港功能区,对接民航主管部门和航空公司、物流公司,空港城健康快速地起步了。

  2013年12月,长沙县委、县政府,在“南工北农”分区发展理念的基础上,大胆提出了按功能区发展城市主体功能,并由此开展体制机制改革的想法,并向省发改委呈报了《关于全力支持长沙县功能分区体制机制改革创新工作的请示》。2014年11月7日省发改委明确表示原则同意功能分区的工作方案,并要求尽快启动、先行先试。长沙县为此成立了功能区建设工作领导小组,并聘请省社科院编制了《长沙县功能区整体规划》,进一步细化实施方案,确保功能区建设各项工作加快推进。正是这一年12月13日,中央经济工作会议提出:“要继续深入实施区域发展总体战略,完善并创新区域政策,缩小政策单元,重视跨区域、次区域规划,提高区域政策精准性,按照市场经济一般规律制定政策。坚定不移实施主体功能区制度,使自然条件不同区域按照主体功能区定位推动发展。”显然,如果不是长期关注城市功能的发展,深思熟虑地研判体制机制,单靠领会中央意图来搞改革是不可能有如此巧合的。

  1.“南工”地区进一步细分

  实行功能区发展是“一县两区、南工北农”发展理念的演进和升华,有利于统筹各方资源、最大限度释放生产力和形成强大的区域带动力。根据不同产业规划布局定位,在不改变与长沙市行政隶属关系、不改变经开区现有运行模式、不涉及行政区划调整的基础上,把县域科学划分为国家级长沙经济技术开发区(即先进制造业区)、黄兴会展经济区、松雅湖(星沙)中央商务区、长沙临空经济区、现代农业区(长沙县国家现代农业示范区)五大功能区:

  长沙经济技术开发区:突出发展工程机械、汽车及零部件、电子信息等先进制造业产业集群,以及新材料、节能环保等战略性新兴产业集群,加快推动食品饮料等传统产业转型升级,加快推进产城融合,打造国家级先进制造业中心。

  黄兴会展经济区:紧紧抓住湖南省打造现代服务业示范区的机遇,争取将该功能区纳入全省现代服务业总体规划,并依托武广高铁站和长沙国际会展中心,大力发展会展经济、专业市场、楼宇经济、总部经济、文化旅游、金融创新、现代物流、电子商务、服务外包等现代新兴服务业,着力打造全省现代服务业高地和核心增长极。

  松雅湖中央商务区:以松雅湖片区的总部经济、现代服务业、创投产业和毛塘片区的现代物流业为支柱,以现有建成区的生活服务业和毛塘铺片区、东八线以西的教育科研产业为主导,同时加强文化、体育、公共服务、公共政策等软环境培育,加快提速松雅湖和毛塘铺片区开发,着力打造现代城市气息浓厚、文化底蕴深厚、宜居、环保的新型城区。

  长沙临空经济区:围绕长沙黄花机场建设区域性国际航空枢纽的发展目标,顺应长沙机场客货流量迅猛增长的趋势,抓住临空产业快速发展的机遇,聚集资金、土地、设施等要素,着力打造依托湖南、立足中部、面向世界的特色航空产业高地、现代服务知识新城、绿色生态休闲田园的“中部空港第一城”。

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图4   北田镇青田村田园风光

  2.“北农”地区进一步强化

  长沙现代农业区(长沙县国家现代农业示范区):坚持工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化同步”发展战略,以国家现代农业创新示范区建设为载体,着力发展城郊型现代都市农业。按照发展高产、优质、高效、安全、生态农业的总体要求,大力推进规模化种养、集约化经营、机械化生产、专业化分工、信息化管理;坚持“以城带乡、以工哺农、产城融合、六个集中”的城乡统筹基本思路,以中心镇(小城市)建设为重点,实现农业现代化和城乡一体化共荣发展。以省道S207线为重点,建设国家现代农业示范区的核心园区;以贯穿全县南北的三条主干道为载体,打造各具特色的现代农业综合示范带;结合城乡一体化建设,加强产业资源整合,建设10个在全省乃至全国有影响力和辐射力的现代农业特色园区,重点加快推进春华现代农业成果展示园和高桥农产品精深加工园建设;继续推进培育壮大100个现代农庄。建成国家级现代农业技术产业开发区、先进要素聚集区、新型农业样板区和体制机制创新实验区,成为“示范全省、引领中部、影响全国、对话全球”的现代农业高新技术产业集成展示窗口。

  3.机制与体制创新布局

  2014年长沙县委、县政府结合主体功能区的改革规划和借鉴上海浦东新区的成功做法与经验,按照“功能分区、区镇联动、分类指导、有限授权、实体运作”的思路,研究探索功能区的运作模式。

  (1)功能分区

  国家级长沙经济技术开发区管理委员会现有运行模式不变,管理区域包括先进制造业区。
成立黄兴会展经济区管理委员会,管理区域为黄兴会展经济区;成立松雅湖中央商务区管理委员会,管理区域为星沙中央商务区;长沙临空产业集聚区管理委员会加挂长沙临空经济区管理委员会牌子,管理区域延伸至黄花临空经济区;长沙现代农业创新示范区管理委员会加挂长沙现代农业区管理委员会牌子,管理区域为现代农业区。

  (2)区镇联动

  “开发区化”的功能区。如何避免十年前就已在各地出现的“产城分割”的“开发区病”? 答案就是区镇联动。各个功能区与长沙先进制造业区一样,功能区设党工委、管委会(以下简称“两委”),“两委”合署办公,由长沙县委、县政府管理,从而实现真正意义的区镇联动。

  “两委”职能配置的基本原则是突出功能开发、突出统筹协调、突出资源整合、突出联动发展。镇街则强化社会治理和服务的职能,区镇联动,使得功能区既有开发区的效率,又有镇街的社会保障。

  (3)有限授权

  长沙县委、县政府原则上把有利于推进功能区域开发建设的职能委托给“两委”,便于“两委”集中精力推动开发建设,在功能区域开发建设中起主导作用。县委、县政府相关部门在功能区内所行使的相关管理职能,按照有限授权的原则委托给功能区“两委”行使,确因法律法规不能委托授权的,通过其在功能区的派出机构行使。主要在以下方面进行有限授权:区域规划管理、计划与投资管理、区域经贸管理、区域建设管理、区域环境保护、人事管理。

  相关县直部门职能除授权外的原有职能维持不变,条线管理事权仍由职能部门承担;县直部门对功能区履行所授权限的指导、服务、监管职责。社会事务、党建工作管理体制不变。功能区主要履行统筹区域经济发展事务,镇街主要履行社会管理事务。

  (4)实体运作

  功能区与镇街实施联动发展,建立联动发展机制,以项目为载体,以资本为纽带,组建联合开发公司,实行“一个品牌、联合开发、统一招商、利益共享”的运作机制。

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图5   全国文明村:长沙县金井镇金龙村

  4.稳扎稳打、逐步实施

  (1)呈报工作方案。向湖南省委、省政府和长沙市委、市政府及相关省市部门呈报长沙县功能区建设工作方案,争取省市高度重视、全力支持。

  (2)启动前期工作。成立功能区建设筹备工作领导小组、编制功能区整体规划、组织申报黄兴会展经济区、松雅湖商务区两个省级园区,设置功能区机构并明确职能职责,按照程序完成规划及机构设置等相关报批工作。

  (3)全面规范运行。按照功能区建设整体方案,细化人、财、物、事权限划分及系列具体工作任务,理顺功能区与市、县及镇(街道)的关系,确保各项工作全面步入正轨。

  可以想见,以长沙县这样一个紧邻省会,拥有空港、高铁这样一些省市一级城市功能的地带,在未来城镇化的进程中,一定会因管理精细化而出现一批超出镇街的行政区划,但通向未来的路怎么走? 长沙县充分借鉴了改革开放以来,以开发区为代表的经济功能区发展的经验和教训,以县一级党政领导领衔的派出机构加区镇联动的方式,闯出了一条适合长沙县实际情况与发展的路子。

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