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一、背景:国家的导向与长沙县的实践
时间:2016-03-11 15:13:27  来源:城市化杂志  作者:李津逵 

  2012年夏季的一天,著名建筑大师谢英俊来到长沙县金井镇,站在绿树繁茂的山头俯瞰层层叠叠的稻田和远处起伏伸展的茶山。在山脚田边错落点缀着的农宅,如荆钗布裙的村姑质朴自然。谢英俊感叹道:“这里是仅次于天堂的地方。”假如穿越到几年前,镇上的金井河水会时不时翻出污水的异味、茶园边的铸造厂也不时冒出冲天炉的烟尘,谢大师也难有今天的兴致了。“南工北农”的主体功能分区战略,给北部山区保护生态环境提供了有力的基础,如今北部乡镇的生态环境得到了居民和访客的一致认同。

  早在2007年,国家就开始布置全国主体功能区的规划。这一年国务院发布了《关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发〔2007〕21号),要求全国主体功能区编制规划于9月完成初稿,并开始征求意见。中央在“十一五”规划纲要建议中明确提出主体功能区的概念,并最终列入“十一五”规划纲要。

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图1   长沙县城乡功能布局远景规划图


  主体功能区战略将全国构建为“三大格局”,即城镇化地区、农业地区和生态地区,由此区分出“四类开发模式”,即优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发。“发展”还是硬道理,而“开发”就要受到管控。国务院的《意见》说,要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力,统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,确定不同区域的主体功能,并据此明确开发方向,完善开发政策,控制开发强度,规范开发秩序,逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

  推进形成主体功能区的意义在于:深入贯彻落实科学发展观的重大举措,有利于推进经济结构战略性调整,加快转变经济发展方式,实现科学发展;有利于按照以人为本的理念推进区域协调发展,缩小地区间基本公共服务和人民生活水平的差距;有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应,促进人口、经济、资源环境的空间均衡;有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势,促进资源节约和环境保护,应对和减缓气候变化,实现可持续发展;有利于打破行政区划界限,制定实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系,加强和改善区域调控。

  毫无疑问,推进主体功能区规划首先是一场观念的革命,它要求地方政府在政绩观、发展观上做出重大调整,其困难不难想象。三年之后的2010年,国务院印发了《全国主体功能区规划》。又过了三年,在2013年全国不足半数的省市制定了本省市的主体功能区规划,而在县域开展此类规划的工作,主要在少数沿海地带刚刚起步。

  2008年年底,长沙县即提出“南工北农,一县两区”的主体功能分区思路,并随之做出一系列制度体制配套来实施,这是实践中全局性思考的结果,是对县域发展的长远谋划、反复权衡的结果,而不是一个简单贯彻上位规划的作业。

  20世纪八九十年代,在改革开放大潮的冲击下,长沙县乡镇企业的发展蒸蒸日上,一片繁荣,特别是随着企业改制、体制内各类人才“下海”创业,一大批民营企业脱颖而出,成为区域乃至全国工业企业发展的热土,尤其在汽车配件、机械加工、铸造、皮革加工等方面成就突出,涌现出像远大、三一重工这样迅速崛起的民营企业,以及金井铸造、金井皮革厂这样产值过亿元、税收上千万元的乡镇企业,对地方财政、就业和农民致富具有重要的支撑作用。

  在长沙县的产业布局和规划中,1992年经济开发区的设立具有标志性的意义,在全县干部群众的支持下,经开区人积极进取、奋勇争先,招商规模和效益不断提高、企业投资环境日臻完善,使经开区层次和水平不断提升,在2000年一跃成为国家级经济技术开发区。在这一品牌和各项优惠政策的感召下,一大批优质企业进园入驻,并在龙头企业的带动下,形成庞大的集聚效应和群落梯级配套企业发展的态势。到2007年、2008年前后,工程机械制造和汽车生产、贸易及零配件加工成为经开区具有标志性的、在区域具有重要影响的产业集群。

  另外,经过30多年的发展,长沙县也像所有冲在前列的百强县一样,面临着产业用地粗放、生态环境失衡、环境污染严重、人居品质下降的问题:

  (1)工矿企业发展呈现无序蔓延扩张态势。在过去一个时期,全县国土空间开发的规模较大,各乡镇工矿快速增长,土地开发强度已超过全省大城市一般水平。低技术、高消耗、高污染的企业占据着大量土地和环境资源。土地和相关资源再规划、再整合的必要性十分突出。

  (2)耕地面积有限。全县耕地总量为57716公顷,占全县总面积的28.9%,保持主要农产品最低保有量生产和供给的压力较大。农产品稳定供应压力较大。

  (3)生态空间偏少。长沙县生态空间主要分布在西南部和北部乡镇,县城周边及中部乡镇生态林较少。2012年年底,全县土地利用率高达97.10%,未利用地仅占土地总面积的2.90%,生态空间连通性不够,分布不够均衡,城市建成区和近郊区生态用地比重明显偏低,生态空间建设难度较大。

  (4)土地利用不够集约,空间效率极不平衡。长沙县单位建设用地产出水平居全省前列,全县300多家重点企业(总用地面积不到20平方公里)产生90%以上的工业产值和税收,形成了“用1%的土地创造90%的财政税收”的局面。长沙县工业园总量相对较多、工业布局分散,闲置土地、违法用地现象仍较突出,农村集体建设用地集约节约利用潜力较大。

  长沙县迫切需要空间格局的再梳理。

  2008年以来,面对亚洲金融危机和中央4万亿元的积极财政政策带来的工程机械产业大好形势,县委县政府保持了冷静的头脑,没有热衷于单一GDP产值的增长,而是着眼于县域长期可持续发展。区划调整前长沙县县域总面积为1756平方公里,大致可以分成南北两片:北部乡镇多是山区和丘陵,交通不便,缺少发展工业的区位和配套条件;南部乡镇地处捞刀河、浏阳河冲积平原,围绕县城、紧邻省城,坐拥空港。高铁、高速公路纵横交错,是整个湖南省的“门户地带”。县城星沙设有长沙国家级经济技术开发区这样一个重要的发展平台。按照因地制宜的方针,不难做出宜工则工、宜农则农的判断。当时,“绿色GDP”的理念已经在学界和媒体广泛讨论,“用1%的土地支撑经济发展,99%的土地保护生态环境”,这样的空间思路也见诸一些先发地区,但是“知易行难”,真要放弃“村村点火,户户冒烟”的路径是需要担当,需要一整套政策机制保障的。2008年12月底,时任中共长沙县委副书记、县长杨懿文同志在县人大会上首次提出了“南工北农”全县经济社会与空间发展的理念,即在产业基础较好的县域南部(春华、安沙南段,果园镇南界以南)重点发展工业和服务业;北部山区和丘陵地带(春华、安沙北段、包括果园镇及其以北)乡镇重点发展农业相关产业。

  在国家编制全国主体功能区规划的时候,一个中部县份主动开始了空间开发的主体功能分区管控实践。

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