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住建部原副部长:农民进城易引发贫民窟病
时间:2014-06-17 14:05:09  来源:中国经济周刊   作者:宋明霞 

  【高端访谈】拒绝千城一面,城镇化率不应盲目攀升

  预计到2030年前后我国城镇化率将保持在65%左右

  “如果把城镇化比作火车头,那么城乡规划就是轨道,实践健康城镇化,关键在于发挥城市规划的轨道作用。只有轨道修得精密、合理,才能保证城镇化朝正确、健康的方向发展,而只有以人为本、穿透历史才有好规划!”6月3日,在2014年国际工程科技大会土木工程分会上,仇保兴应邀发言,这也是他于6月5日正式卸任住房和城乡建设部副部长前的最后一次公开讲话。会后,仇保兴接受了《中国经济周刊》独家专访,就城镇化发展规划问题畅谈了自己的看法。

  小城镇是大城市不可缺少的“拦水坝”,新型城镇化要坚守五类底线

  城镇化是一个系统性问题,庞大复杂,涉及面广,因素众多。仇保兴认为,对城镇化做规划要坚守五类底线,其中,让大中小城市和小城镇协调发展是第一类底线。

  《中国经济周刊》:您认为城镇化的规划需要注意什么问题?

  仇保兴:所谓“规划”就是要前瞻性地看到潜在问题,然后提出有效的政策措施来解决。我认为,从纵向看规划,起码不能犯两类错误:一是不犯刚性错误,不造成后人难以纠正的后果;二是不造成恶性循环,不会严重妨碍可持续发展,带来社会、经济甚至政局的动荡。从横向看,就是汲取世界各国城镇化的经验教训。

  《中国经济周刊》:您认为从世界各国城镇化进程中,我们应当汲取什么经验教训?

  仇保兴:拉美、非洲等国城市化的历史教训已证实:没有小城镇作为“拦水坝”,人口的洪流就会大量地涌入大城市;没有小城镇提供的就地城镇化,农民进入城市就易引发“贫民窟病”;没有小城镇对区域生产力合理布局的贡献,内地与沿海地区的发展差距会越来越大。

  没有小城镇与大城市的健康、协调发展,即便形成城市群,也是低效的。同样,如果没有小城镇的健康发展,我国的城镇化会步入险境。因此,在编制当前这一轮城镇化中长期规划的过程中,各方几乎同时认识到小城镇是我国健康城镇化的命脉。

  《中国经济周刊》:您在演讲中提到,芬兰规划学家沙里宁曾提出,世界级大城市都必须走“有机疏散”之路。 您认为这一理论对我国当前的城镇化规划有什么借鉴意义?

  仇保兴:我国大城市的疏散早该开始,遗憾的是我们不仅认识得较晚,而且对新城的成长机制始终心存疑虑。其实,发达国家也经历了痛苦的历程,才探索出新城科学规划和建设的路径。

  比如英国的第一代新城,人口规模2万~ 5万人,新城区里很少有就业岗位,造成巨大的钟摆式城市交通,结果以失败告终;第二代新城,人口规模15万~ 20万人,就业岗位50%当地解决,至少减少50%的城际交通;第三代新城,人口规模20万~ 30万人,就业岗位基本上能够在新城内解决,实现职住平衡(编者注:居住者与就业者的数量相对平衡),既保证了新城的经济活力,又可削减对老城的交通压力。

  《中国经济周刊》: 除了刚才提到的城镇化要避免犯的两类错误,您觉得城镇化的健康发展还需要什么?

  仇保兴:健康的城镇化需要坚守五类底线。让大中小城市和小城镇协调发展是第一类底线;第二类底线是城市和农村互补协调发展,正确的农业现代化道路是健康城镇化和生态安全的基础;第三类底线是保持紧凑式的城镇空间密度,这是我国国情决定的;第四类底线是防止出现空城。新区建设应依托老城,加强产城融合,防止新区功能和产业过于单一,严控远距离、飞地型的新城开发,制止以工业发展名义大规模圈地占地;第五类底线是保护自然与文化遗产,体现地域文化与特色风貌。

  将土地交给资本,容易导致“城乡一样化”

  现在有不少学者主张,农民应该把自己的承包地、宅基地和农房卖掉,然后带着所获得的资本到城市中去。这样的案例实际上在拉美、非洲早就出现过,但这些国家的经济并未因此走上健康发展之路。仇保兴指出,土地交给资本,让农民失地,会让经济缺乏弹性,损害农民的权益。

  《中国经济周刊》:您为什么强调将土地交给资本从未成功过?

  仇保兴:因为这个问题关乎农民切身利益,根据联合国人居署的统计,由于大量土地出售而导致的土地价格低廉,会形成资本对土地的廉价掠夺,而农民因此获得的并不多,甚至可能非常少。

  这个问题也关乎国家稳定。2008年的危机曾导致我国沿海城市很多农民工失业,后因其还可以回乡种地,这场危机产生的副作用就弱化了不少。而如果让农民“裸身”进城,有去无回,国家整体经济结构很可能就此失去弹性。健康的城镇化,应当建立在城乡居民双向自由流动的基础之上。

  将土地交给资本,就会将城镇化变成“造城运动”,强迫农民上楼,建所谓的农村“城市社区”,造成农村大量的村落被合并、迁移。将城乡一体化变成城乡一样化,不仅丧失了宝贵的乡土旅游资源,也不利于农业现代化。

  《中国经济周刊》:为了推进城镇化,很多省份设定了较高的城镇化率目标,甚至通过片面让农民上楼来提高城镇化率,您对此怎么看?

  仇保兴:当前,各省份城镇化规划所设定的城镇化率目标不断攀升,其实是有问题的。先行城镇化国家的经验告诉我们:美国、澳大利亚等以外来移民为主,且土地辽阔、平坦的国家,城镇化率可以达到85%以上;而法、德、日等以原住民为主,且人多地少、地形崎岖不平、有传统农耕文明的国家,城镇化率峰值一般只能达到65%左右。我国的基本国情决定了2030年前后城镇化率将保持在65%左右。

  标志性建筑,不能市长说建就建

  快速发展的城镇化正改变我国城乡面貌,“千城一面,乡愁难寻”,引发人们的思考,如何才能做好新型城镇化规划?仇保兴认为城镇化规划需要立足以人为本,地方政府官员在做规划时心中更应有“山水”。

  《中国经济周刊》:您曾说城市规划不是万能的,但是城镇化没有规划是万万不能的。您认为要做好城镇化规划,落脚点是什么?

  仇保兴:以人为本。不仅是要满足现代人的需要,还要关心下一代的生活发展空间和资源需要。若是自顾自地“寅吃卯粮”,我们这个社会的发展将难以持续。以人为本的城镇化决策是长久之计。

  《中国经济周刊》:千城一面,乡愁难寻,是我们城镇化过程中的问题,也是国人的心病,如何从规划上解决这些难题?

  仇保兴:首先,要加大历史文化名城、名镇和名村保护的投入,这是城市的精神高地。第二,整合现有风景名胜区、自然保护区、森林公园、国家地质公园、湿地公园等资源,强化各类自然型保护区的统一保护和建设。第三,提升城市文化品位,保护城乡特色风貌。改变大规模旧城改造模式,推进有机更新方式。结合水系环境、绿地系统建设,优化城乡空间形态和环境,传承人文风貌特色,鼓励城乡文化多样性发展。第四,加强城乡规划管理。划定城镇建设用地增长边界,将各类开发区、新城纳入城市总体规划统一管理,强化城乡空间开发管制,加强对规划实施的事前、事中监督。

  《中国经济周刊》:您曾提出在城镇化规划中,市长、书记、规划人员心中要有山水,怎么理解?

  仇保兴:清代诗人李渔言:“山水者,情怀也;情怀者,心中山水也。”其实讲的是人的才情、境界和审美能力。如果市长、书记、规划人员心中有山水,就会自觉依据它们来规划、建设城市,就能引景入城,借景造城,使人造景观和自然景观珠联璧合,而不是在政绩指挥棒下盲动和冒进。

  《中国经济周刊》:那您如何评价各地竞相规划和建设的标志性建筑,如何看待城市形象、气质与竞争力的关系?

  仇保兴:标志性建筑是历史的积淀,不是凭着某个市长的万丈雄心说建就建的。比如杭州的标志性建筑是西湖边宝石山上的保俶塔,距今已1300多年历史,山不高不低,湖不大不小,距离不远不近,塔不胖不瘦,在西湖的映衬下显得非常美,杭州再建什么标志性建筑都无法与保俶塔相媲美。

  沙里宁有句话说得好:城市是一本打开的书,从中可以看到这座城市市民的抱负。城市的气质来源于历史和文化积淀,城市的魅力体现于不同时代建筑的有机结合。在全球化背景下,城市公共政策的制定、城市规划受到不同程度的影响,但是,有个性的城市,才最有争夺全球资源的能力,也最能捕捉到发展机遇。

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