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唐其民:深圳农地入市 “新土改”开启城镇化破冰之旅
时间:2014-01-22 12:09:01  来源:城市化杂志  作者:叶紫 

  深圳获批进行农村集体土地挂牌转让,堪称新型城镇化思路最接地气的一次尝试,真正着眼于解决城乡土地二元化带来的城镇化思路落地的问题,称之为“新土改”并不夸张,只要能够在试点过程中解决暴露出的问题,最终将改变上千年来国人对农地和农民的概念。

  制约新型城镇化建设的因素很多,但是两个二元化是其中的最核心、最急需解决的问题,即:城乡土地二元化和城乡户籍二元化两个问题。这两个问题不做有效改革,城镇化规划将有如无根浮萍,随时面临失败风险。城乡土地二元化问题已经开始着手解决,经特批,深圳原农村集体经济组织用地可申请进入市场流通,此举意义重大,堪称开启了“新土改”,城镇化的破冰之旅开始摸着石头过河了。

  面对新领导层拉开的城镇化大幕,深圳再次成为改革的排头兵。据媒体报道,1月18日,深圳政府召开新闻发布会,宣布深圳原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可申请进入市场流通。深圳市规划和国土资源委员会主任王幼鹏表示,此举是国土资源部批准深圳实施土地管理制度改革试点的最新创新成果。深圳原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的产业用地,在理清土地经济利益关系,完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后,可申请以挂牌方式公开出(转)让土地使用权。

  从表面上看,此举是因为深圳未来新增建设用地吃紧(数据显示,到2020年深圳可提供新增建设用地仅59平方公里),深圳经济发展受到严重制约。但是笔者认为,此举并不是简单的为了解决深圳一个市的发展用地受限问题,而是在新型城镇化的大背景下,展开的农村集体土地转让市场化的试点,其意义不低于解放前后中国开展的三次土改确立了土地所有权的基本制度和十一届三中全会后开展的以家庭联产承包责任制为代表的土改,确定的土地经营制度,称之为“新土改”并不为过,某种意义上讲,将改变中国传统对农民和农地的定义,实现同地同权。

  城乡土地二元化格局一直以来都饱受非议,农村集体土地始终无法获得应有的价格,集体利益在征收过程中,被转移到政府,集体能够得到的部分根本无法与土地的市场价值相提并论,并因缺乏明确的利益分配方案而被诟病。而且往往是法律被滥用,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿”这一条往往成了损害农村利益的帮凶,政府部门以极低乃至零对价实现了对农民土地的“合法”掠夺。

  在这种背景下,要开展城镇化建设,既有可能在“公共利益”的名义下,政府部门将农民的土地拿走并转让,用极低的成本实现“中国式圈地运动”,农民在没有得到足够的补偿的情况下被赶进城镇,时间已久,进城农民的居住地将演变成“贫民窟”。而这显然不是新型城镇化规划的最终目标,在顶层设计中,必须对出现此类风险做出足够的预估。解决办法之一就是予以失地农民合理的对价,保障其进城后的基本生活权利,并完成从农民到市民的彻底转变。

  从初步流出的信息看,深圳此次土改试点显然着眼于改善城乡土地二元化问题,明晰对挂盘集体土地收益的分配方式。按照深圳市文件规划,深圳原农村集体经济组织继受单位合法工业用地放开入市,可以用两种收益分配方式供选择,“第一种方式是所得收益50%纳入市国土基金,50%归原农村集体经济组织继受单位,第二种方式是所得收益70%纳入市国土基金,30%归原农村集体经济组织继受单位,并可持有不超过20%的物业用于产业配套”。

  抛开分配比例是否合理不谈,该方案实现了一个基本的诉求:农村集体所有土地实现了市场化定价,不再依赖于政府单方面的补偿式对价。这是一个显著的进步,既体现了农村集体土地的内在价值,又因成本的提升防止了土地的滥开发。更重要的是,有效解决了制约城镇化发展的两大难题。

  第一, 政府通过收取国土基金,获得了城镇化公共设施建设和公共保障体系完善的资金,在财政上有能力推动新型城镇化的进程,实现既定的发展目标。要避免城镇化进程中诞生中国式贫民窟,公共基础设施和公共保障体系二者缺一不可,尤其是改革初期,大量失地农民进城的情况下,需求更加紧迫,需要大量的财政投入,在有了稳定的资金来源之后,能显著提升各级政府在这两方面的积极性。

  第二, 农民进城初期,缺乏基本的生存技能,在掌握之前需要稳定基本的生活费用,以消除进城农民的后顾之忧,促进农民离地进城的积极性。在明确了土地转让收入分配方案后,农民进城的基本生活将得到保障,大大降低城镇化推进过程中的基层阻力。

  深圳的试点迈出城镇化的第一步,虽然方案需要在试行过程中逐步完善,但毕竟开始走向正确的方向,下一步引人关注的将是何地开展户籍改革试点,只有这两点都找到合理的改革方案,城镇化大幕才能正式拉开,并带动中国经济和社会实现二次腾飞。

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