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孙建平:建设韧性安全城市,要锤炼五种关键能力
时间:2024-05-23 11:40:04  来源:上观新闻  作者:孙建平 

        【编者按】提高城市治理现代化水平是建设现代化大都市的重大任务。2023年习近平总书记在上海考察时首次提出“全面推进韧性安全城市建设”。在同济大学城市风险管理研究院院长孙建平看来,形成韧性安全城市建设的上海方案,必须探索可行的方法,确立“上海标准”,明确建设目标。为此,要进一步深刻认识和理解“韧性安全”的内涵特征和现实挑战,把握韧性安全城市建设的关键能力,找到韧性安全城市建设的新动能。以下是他在城市风险管理论坛上的演讲。

孙建平
        今天,中国城市正在迈向新的发展阶段。发展,意味着不断克服挑战。在中国式现代化的城市发展命题中,城市尤其是超大城市面临着复杂而不可避免的发展挑战和安全风险。2023年习近平总书记在上海考察时首次提出“全面推进韧性安全城市建设”,为上海建设人民城市,把高质量安全发展落到实处,指明了具体的方向。

        “韧性安全城市”的提出,是上海这座超大城市治理的全新要求和自我超越,是具有长期战略意义的新要求。形成韧性安全城市建设的上海方案,必须探索可行的方法,确立“上海标准”,明确建设目标。为此,要进一步深刻认识和理解“韧性安全”的内涵特征和现实挑战,把握韧性安全城市建设的关键能力,找到韧性安全城市建设的新动能。

韧性安全城市建设的现实要求

        2023年末,我国城镇人口占比约为66.16%,而上海这个比例已达到89.3%左右。城市化发展到了新阶段,面临新的发展局面。如果把城市比喻成一个人,城市化的早期更像一个人的青年时期,困惑多是“成长的烦恼”,但有很多问题在快速发展中会化解掉。城市发展到今天,和人到中年遇到的问题类似,一方面城市有积累,有能力,有很多幸福的责任,但另一方面增长开始放缓,转型的“沉没成本”增加,而且“身体”难免出现各种各样的复杂问题,有时候突然一次波动,表现出的脆弱性会超出人们的预期。

        如何更好地理解中国式现代化安全城市发展面临的新局面?在我看来,关键要认识到,复合风险对城市的挑战日益突出。复合风险和城市管理条块化之间的矛盾,要求我们必须以整体观、系统论来构建总体城市安全能力。而韧性安全城市建设,正是应对这类复杂挑战的战略性指引和有效路径。

        城市的复合风险是在自然的、社会的多重因素影响下,在城市空间和人的行为制约和作用下不断变化的风险。这类风险的特征,主要有以下几点:

        其一,致灾因子是多重的。这一点在超大城市运行发展中表现极为突出。城市的复杂性决定了其遭遇的风险、发生的事故灾难,往往是自然因素、社会因素等多重因素所导致的,很少由单一原因造成。同时,应该看到,城市物理空间的承载能力是有限的,基础设施的承载能力也是有限的,而社会文化、社会认知对新发展阶段的新现象还在适应中。可以说,这些不确定因子都可能给城市安全运行带来风险。因此在研究中,早已无法用简单的因果关系来解释城市面临的这些复合风险。

        其二,城市的复合风险具有非常明显的突发性与渐进性并存的特征。从风险的样态看,城市面临三类风险挑战:一类是突发风险,过去被认为是小概率的事件最近几年是日趋频发;一类是运行风险,这是超大系统不可避免的风险,叠加并发时,危害巨大;一类是潜在风险,日积月累,管理难度大,治理成本高。这三类风险相互影响,相互转化,在城市场域中常常是并存的。这些风险的变化方向难以预测,而城市往往又是人的集聚、要素的集聚,因此走向更加趋于不确定。因此,在城市安全治理上,可以说没有什么“快捷键”,都要经过长期坚持、推进、适应、改进,寻找到最适合中国城市特征的最优解。

        其三,超大城市的复合风险,具有扩散性和国际性的特征。这是由超大城市的城市特征和城市功能决定的。超大城市一般具有国际性、纽带连接性等特征。打造国内大循环中心节点和国内国际双循环战略链接,是上海发展的战略任务。当前,上海自贸试验区全面对接国际高标准经贸规则,打造国家制度型开放示范区。从风险角度看,要更加警惕各类风险的扩散性和国际性特征,警惕各类突发事件和危机对政治经济和社会生活带来的涟漪效应。因此,各种风险防范手段和措施在应对此类复杂风险的有效性方面还要进一步提升。

        应该看到,风险的复合化特征和城市管理条块化之间的矛盾,是超大城市发展到一定阶段后普遍面临的长期挑战。世界上众多城市都在从城市实际出发探寻解决之道。韧性安全城市建设的提出,是对既有韧性城市理念的深化,也进一步明确了我国韧性城市建设是以安全为核心内容,以人民至上为基本价值判断,为上海探索中国特色超大城市治理现代化新路指明了方向。

锤炼常态和逆境中的五种关键能力

        韧性安全城市是城市治理能力的系统提升,其推进过程千头万绪。建设韧性安全城市,要考虑城市所处的两种状态,即常态和逆境。如果把城市比喻成一个人,平时他要有良好的健康习惯,有稳健的财务,要考虑到上有老下有小这些幸福的责任;在逆境中,他要能够依靠自身的积累、自身的确定性和适应能力,稳健地穿越风险、快速恢复。

         聚焦这两种状态,对于城市来说,应抓住五种关键能力。

        1、形成打破边界的聚合力。

         常态下,落实城市日常安全运行管理,必须依靠多部门、全社会的协同,提高城市安全能力的“基本盘”。在这方面,上海有很多的成功经验,也需要开展新的探索。

        2023年10月,国务院安委会办公室、应急管理部在广东深圳召开国家安全发展示范城市创建工作现场推进会。国家安全发展示范城市创建工作作为一个重要抓手,将有助于推进城市构建清晰完备的责任体系,建立城市安全风险化解和联防联控工作机制,推动城市安全共建共治共享。让条块上的管理能力发生聚合,让社会多元主体参与到韧性安全城市建设中,这些能力的积累正是为了让城市在遭遇“逆境”时有所准备。

        2、要构建软硬结合的免疫力。

        城市生命体要有免疫力,要能识别风险,也要有基本的免疫屏障。识别风险靠管理、靠机制,还要靠全社会对风险的认知和意识,这是软实力。基本的免疫屏障主要就是指我们城市的关键基础设施,这是硬基础。“软硬结合”才能保证城市的基本安全。

        3、要培育精准发力的治愈力。

治愈力是指当城市功能受到冲击时,治愈机制能够快速启动,是一种重要的管理能力和运行能力。治愈力要精准发力,快速阻断风险传导,将事故灾害的影响控制在最小范围,这是关键。建设风险监测预警平台等工作是构建免疫力的内容,也是提高治愈力的前置条件。

        4、要共建协同动态的恢复力。

        城市是一个复杂系统,危机对城市的冲击是多方面的,事故灾难可能对基础设施物理功能带来影响,还可能对城市管理功能带来伤害。韧性,体现在快速的动态恢复上,包含了城市功能、社会功能等多方面的恢复,这种恢复能力必须是多方协同的。

        5、要深耕持续创新的发展力。

        韧性安全能力是持续发展的、动态的能力。从长期看,其表现为一种可持续发展能力。这种发展能力,必然以环境友好为导向,必须不断吸纳科技创新,实现动态提升。

        发展力是在不断发展中形成的能够应对多种急性和慢性冲击的底层能力。安全问题的解决及安全能力的提升有赖于发展,离开发展谈安全,难以真正保证安全。纵观我国社会主义建设历程,风险始终存在,通过发展来化解风险挑战,解决安全问题,是成功经验,也是我们建设韧性安全城市的基本能力。

韧性安全城市建设的三项新动能

        韧性安全城市的建设过程本身就蕴含了发展动能。城市系统的规模和复杂程度让风险客观存在,但也饱含动能。特别是,中国式现代化是人口规模巨大的现代化,中国式城市化也是人口规模巨大的城市化。在自然界,规模和多样性是韧性关键所在。城市系统达到一定的规模后,必然不断涌现新的可能性。从这个意义上说,城市有着无限的可能性,它的上限很高。

        理解风险是从系统的复杂性出发,理解机遇、化解风险实际上也是从这个角度出发。在韧性安全城市建设中发现新动能,可以更好地实现韧性安全城市的建设目标。

        一是聚焦科技创新动能。

        2023年9月,世界知识产权组织发布《2023年全球创新指数》报告,中国在这一年度排名中位居第12位,是前30名中唯一的中等收入经济体,创新潜力巨大。事实上,科技与创新也会为城市的安全发展创造无限的新的可能。

        科技可以帮助城市提升安全能力,提升公众参与度,打造安全共建共享新格局。智慧城市是各种创新技术在城市层面的集中运用。在智慧城市的不断发展中,每个人和数据的关联度越来越密切。人、物、信息、时间构成了超大城市动态有机的智慧生命系统。随着数字基础设施的普及,每个人都是数据的提供者也是数据的使用者。在安全治理中,让每个市民都参与其中,变得越来越可行。多元的城市安全治理格局会在这个有机生命系统中慢慢实现。

        科技可以细化城市管理颗粒度。但如何把握好这种颗粒度,关键还是要看对安全问题的洞察和把握。在城市安全发展中,要找到影响城市安全发展的关键点,必须找准问题“小切口”,做好“大场景”。在推进数字技术的过程中,要善于把现实中的大问题分解成小问题,利用数字技术精准回应管理所需、基层所盼,不断根据需求和问题调整,不断细化具体管理举措。要对各种类型风险的演化机理加强研究,利用信息技术帮助城市建立好“免疫预警”系统,把握好日常监测和预警、预报的关系。

        科技还能够强化能力延展度,促进机制创新,打通安全管理“最后一公里”。从安全管理角度看,过去理念层面可行但难以落地的举措,正在具有可行性。安全管理“最后一公里”的难点,正在因为技术的发展而改变。技术可以赋能基层,提高对安全问题反应的灵敏度,提高响应速度,有效控制事态发展;技术能够助推安全规范操作,破解很多长期存在的安全管理难点。

        二是把握城市更新动能。

        我国城市发展具有阶梯性、不均衡的特质。一方面,各种领域、各种形态不同历史阶段的风险共存、压缩于同一时空;另一方面,城市发展也具有自身的阶段性特征。在城镇化人口已经超过65%的中国城镇化“下半场”,优化存量的重要性日益凸显。各种城市更新既是有计划的城市改造建设行为,更是城市发展的调节机制。

        回顾改革开放以来的城市建设历程,20世纪80年代到2000年,城市以增量建设及大拆大建为主。2000-2014年,城市更新目标转变为城市再开发,主要政策也开始转变为重大项目的开发与再开发,城市公共中心及重点片区地再开发、工业用地的转型升级、风貌区的有机更新成效显著。2015年至今,上海进入存量建设发展时期,持续进行城市有机更新,在政策与实践相结合的影响下,城市更新有了更加全面的发展,也更为强调在发展过程中对城市社会、经济、文化问题的综合处理。2021年《上海市城市更新条例》出台,上海城市更新进入更为精细化的新发展阶段。城市更新类型多样,有高架桥下“灰空间”改造,也有社区微空间更新,还有大学校园等教育及城市文化设施等室外空间的开放共享。

        从安全角度看,更新过程中会蕴含风险,但这也是城市安全能力提升的机遇。特别是基础设施的安全运行能力,是城市更新中的重要内容,当这些内容和更精细的空间治理结合起来时,城市的韧性安全能力提升也在逐步完成。

        三是关注城市群发展动能。

        在世界各大城市群发展中,应急救援都是区域协同的重要内容之一。例如,在东京首都圈范围内,东京都23区就实行了区域协同的事务组合,主要用来协同区域内的事项,其中垃圾处理占比最多,其次为消防急救事务。

        在长三角一体化的建设过程中,安全与韧性能力建设是重要内容。长三角是中国经济最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一。几年来,通过深入推进长三角一体化发展,各类交通网络基础设施标准跨区域衔接,基础设施进一步互联互通,以及循序渐进落实的“制度衔接、政策协同、标准趋同,分类推进各领域公共服务便利共享”都为长三角城市高质量安全发展奠定基础。

        在长三角一体化发展的历程中,应急救援体系协同是起步较早的工作。2015年,上海、江苏、浙江、安徽共同签订《沪苏浙皖突发事件(预警)信息通报制度》《沪苏浙皖应急管理合作协议》。2019年,三省一市应急管理部门签订了《长三角一体化应急管理协同发展备忘录》,明确在信息互通、工作互联、资源共享、成果共建等四个方面加强应急协同。未来,还要进一步推进一揽子应急管理协同机制建设,围绕提升安全生产、应急管理和防灾减灾救灾能力,着力构建应急管理专题合作政策标准体系、应急预案体系、联防联控体系、应急指挥体系和应急保障体系,从而全面、系统地提升长三角城市的安全发展水平。

        从项目到制度,必然涌现大量创新。而将创新项目转变为长三角安全发展的制度优势,这是一项长期工作,还需要取得更多“重大突破”。

        总体看,区域协同要关注区域内发展差距过大的问题。长三角地区各省市要整体联动,通过区域统筹、资源整合、平台共享、项目共建等逐渐缩小区域之间、城乡之间在韧性安全能力之间的差距,避免事故灾难的链式反应。此外,要着力解决长三角区域发展中安全治理的不平衡问题。

        具体看,在区域协同中,可以编撰区域韧性防灾专项规划。这是应对不同风险及灾害类型的规划设计。通过这类规划,使防灾减灾目标和措施能具体落实,并与区域国土空间总体规划紧密衔接、相互协调反馈。这类规划应充分考虑传统型及非传统型两类灾害的韧性防灾。对地震、地质灾害、风灾、火灾、洪灾等传统灾害制定防灾规划,同时还要充分考虑公共安全、重大卫生防控等防灾规划的内容,从自然维度、功能维度、空间维度和治理维度等方面考虑区域平衡与协调发展。

        在这里,我要强调一点,区域协同是更好落实平灾结合机制的有效路径。通过网络协同效应可以提高城市群的系统韧性,特别在救灾物资储备等方面通过发挥不同区域的优势,实现更科学的储备及协同应急处置救援。

        城市像人一样,健康、安全是“1”,安全是人的基本需求,安全是城市提供给人民的基本公共服务。人民城市必是安全之城,建设韧性安全城市,还需人人参与、人人尽责。希望“韧性安全”能够成为我们的城市名片和城市基因,从而让城市更有魅力,更有吸引力。

        (孙建平,同济大学城市风险管理研究院院长。长期从事城市建设、城市运行、交通运输等领域一线管理工作,在城市风险管理的理论研究、体系建设、平台运用、机制创新等方面作了大量研究探索。主编出版《建设工程质量安全风险管理》《交通安全风险管理与保险》《城市安全风险防控概论》《城市风险管理学》等著作。)
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