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规划不合理阻碍中国大城市高质量发展
时间:2023-07-13 22:37:45  来源:财新网  作者:赵坚 

    轨道交通枢纽和车站虽然形成城市最便利的交通区位,但受事先确定的僵硬容积率控制,几乎没有调整空间,无法进行高强度、高密度开发建设,使得轨道交通不能成为最便利的交通方式

  中国城市轨道交通协会网站最近刊发了《中国城市轨道交通沿线发展态势年度报告-2021年》的部分内容,该《年度报告》由中国国际工程咨询有限公司、北京城建交通设计研究院有限公司、北京交通大学中国综合交通研究中心、北京交通大学国土空间与交通协同发展研究院四家单位联合编制。

  《年度报告》选取已开通城市轨道交通运营业务的7个超大城市、14个特大城市和19个大城市中心城区的人口、轨道交通线网密度、轨道交通车站周边土地开发强度、轨道交通车站出入口数量及步行可达性的数据,与东京、新加坡的相应数据进行国际比较,得出了12条结论。这些结论反映的问题是40个已经运营轨道交通城市的空间布局或资源的城市空间配置问题。这不是个别城市的问题,而是具有普遍性、系统性的问题。城市规划塑形着资源的城市空间配置,《年度报告》12条结论指出的问题,实际上是中国城市规划的问题,城市规划不合理正阻碍中国大城市实现高质量发展。

对《年度报告》结论的进一步分析

  《年度报告》的结论1指出“相较东京、新加坡和香港,中国轨道交通呈现线网密度较高,但人口、岗位覆盖比例偏低的特征。”下列有代表性数据可以支撑这一结论。
源自《年度报告》的截图


  从表中的数据可以看出,东京中心城区轨道交通线网密度最高,轨道交通车站500米半径覆盖了东京中心城区80%的人口,远高于南京、上海、北京中心城区轨道交通车站500米半径覆盖的中心城区人口比例。新加坡和香港轨道交通线网密度虽然仅为上海外环内、北京五环内轨道交通线网密度的50%,但轨道交通车站500米半径覆盖的人口比例却是上海、北京的近2倍。这意味着东京80%和新加坡67%的中心城区人口离轨道交通车站的距离在500米以内,步行就可达轨道交通车站,乘坐轨道交通远比在上海和北京便捷。

  结论6“全国轨道交通站点周边500米半径范围内平均开发强度为0.91,相较国外城市,开发强度仍处于较低水平,如东京、纽约同等范围内开发强度分别为2.1、1.6。”

  结论7“以轨道交通站点为核心的分圈层的高强度、高密度开发不明显,与国外大城市相比仍存在较大差距。从容积率来看,东京、纽约围绕轨道交通车站150米半径范围内的容积率是2km以外的8倍左右,而北京该值为3倍左右。”不仅如此,北京距离轨道交通车站中心点150米范围内的平均容积率仅为1.5,而同范围的容积率在纽约是2.9,在东京是3.3。这意味着纽约和东京大量的经济社会活动发生在靠近车站的区域,使用轨道交通是该区域最便利的出行方式。《年度报告》中支撑该结论的一个案例是东京涩谷站的空间形态呈金字塔型,最高的建筑位于轨道交通车站所在地;而北京轨道交通国贸站的空间形态则是“高楼均质化,核心下凹(快速路占据核心位置)。”

  轨道交通涩谷站是日本“站城一体化开发”模式的典型代表之一。2005年,涩谷车站周边被日本政府选定为特定城市更新紧急强化区,允许进一步放宽容积率限制,进行更高强度的开发。东急“涩谷之光”项目的容积率从原来的7提高到接近14。涩谷站大厦综合体地上高度230米,超过涩谷之光大厦近50米,成为该地区的新地标,已在东京夏季奥运会前开业。涩谷车站周边已经聚集了大量的创意产业(包括音乐、时尚、影像、设计、IT产业),是东京乃至日本最具活力的地区,涩谷正在进行的站城一体化建设不仅是“轨道交通车站上盖物业”,而是扩展到附近的4个街区,预计2027年才能完成。

  结论9“与城市轨道交通发展水平高的城市相比,大部分城市轨道交通车站的出入口数量偏低,平均出入口数量为4.3个。出入口合理分布可以大幅度降低乘客地面走行距离,减少乘客穿行道路的次数,从而提高车站周边的交通组织效率。”

  实际上,轨道交通车站的出入口数量与日客流量紧密相关。东京都新宿站的日客流量高达364万人次,车站有6个出入口,通过连接到不同街区、不同建筑的地下走廊,总出入口达200个以上,形成集疏客流的巨大地下步行网络,有很高的步行可达性。

  结论10“目前大部分城市轨道站点周边500米半径范围内的道路网密度低于城市中心城区建成区的路网水平。”这直接影响了轨道交通的接驳效率。

  结论11“在分析的40座城市中,83%的城市存在部分轨道站点150米半径范围内无公交车站的情况,影响公共交通系统内换乘效率。”

  结论12“部分轨道车站周边道路网稀疏,步行可达性较低。道路网是步行的基础,低密度路网条件下,街区尺寸较大,过街不便,导致大量绕行,步行可达性低。”

  《年度报告》所有结论中最核心问题是结论6和结论7指出的轨道交通车站周边开发强度过低的问题,正是过低的容积率导致了结论1的问题——轨道交通车站500米半径内覆盖的人口、岗位比例低。而该区域的人口和岗位数量相对较少,同时导致轨道交通车站增加出入口、增加车站周边路网密度、增加公交服务、提高步行可达性的需要并不迫切,由此导致了结论9到结论12的问题。这些问题使得轨道交通不能成为该区域最便捷的出行方式,又会进一步降低轨道交通的使用人次。

  轨道交通车站周边开发强度过低是资源的城市空间配置问题。控制性详细规划已经事先规定了城市各地块的容积率,在规划建设轨道交通车站时,虽然可以通过繁复的程序对容积率进行调整,但可调整的幅度极为有限。由此导致国内轨道交通车站500米半径内覆盖的人口、岗位比例显著低于东京和新加坡的水平。

提高轨道交通车站周边开发强度是特大型城市高质量发展的必要条件

  城市交通是特大型城市的骨骼和血液循环系统,城市和人体都是有机体,都要进行新陈代谢,因此有类似的结构。人体的主要脏器要靠近主动脉,各项功能才能顺畅运行。轨道交通是特大型城市的主动脉,大部分人口和经济社会活动的大型建筑要靠近轨道交通车站,城市才能顺畅运行。但中国轨道交通车站周边的开发强度低、覆盖的人口、岗位比例低,大部分人口和经济社会活动的大型建筑(如写字楼、高层住宅、大型购物中心等)一般是在市区内大体平均分布,而不是临近轨道交通车站,因而不具备使用轨道交通的便利性,使得小汽车出行是更便利的出行方式,由此造成交通拥堵循环不畅。500万人口特别是千万人口以上城市需要用轨道交通解决交通拥堵问题,《年度报告》中的40个城市均投巨资建设了轨道交通线路,在不同程度上提高了路网密度,但资源的城市空间配置与轨道交通发展不协调,无法有效发挥轨道交通大运量、不受其他出行方式干扰、准时快速的优势,无法使轨道交通成为最主要的出行方式,不利于发展绿色交通实现双碳目标。

  根据日本2008年的统计,东京23区在上下班时间的轨道交通出行率高达79%,小汽车的出行率仅为4%,上下班时间的绿色出行比例高达94%,平日为88%。按照北京交通发展研究院的年度报告,2019年北京中心城区的轨道交通出行率仅为16.5%,小汽车和出租车的出行率高达25.1%,绿色出行比例为74.1%。显然,东京的出行方式比北京更低碳更绿色。如果轨道交通不能成为北京最主要的出行方式,就不能说建设了轨道上的北京,更谈不上建设“轨道上的京津冀”。

  如果从更大的范围考察,东京大都市区(一都3县,面积1.35万平方公里)轨道交通总里程为2705公里,其中约281公里为双复线,有1510个轨道交通车站。东京大都市区人口高达3800万,人口密度是北京的2倍以上,但交通拥堵状况远不如北京严重。一个重要原因是东京大都市区的人口大都分布在轨道交通车站1500米半径范围内,导致轨道交通出行比例远高于北京。根据东京都公布的一项调查,1995年东京大都市区轨道交通车站1500米半径内的人口为2888万,1500米半径外的人口525万;2005年东京大都市区轨道交通车站1500米半径内的人口为3076万,1500米半径外的人口533万,人口的增长主要在轨道交通车站周边地区。在东京大都市区上下班时间,轨道交通是最便捷的出行方式,而小汽车出行要花费轨道交通出行2倍以上的时间。

  大城市有更高的经济效率也更绿色。美国圣塔菲研究所的理论物理学家韦斯特的一项研究认为,城市作为需要进行新陈代谢的有机体与生物体一样,符合生物学克莱伯定律描述的幂比例变化法则。韦斯特等人在一篇包括美国、中国、欧盟城市数据的文章中发现,城市人口规模增加一倍,经济社会活动类指标,如GDP、新专利数量、工资水平、犯罪数量会增加115%,具有明显的规模收益递增;而城市物质基础设施类指标,例如城市道路、电缆长度,只需要增加85%,具有明显的规模经济;居民消费类指标,如家庭用电量、家庭用水量等按线性比例变化。

  我们根据中国城市统计年鉴285个地级以上城市2007年至2019年的市辖区常住人口、市辖区GDP、专利申请量、城市建设用地面积、市辖区道路面积等数据进行验证,得出了与韦斯特类似的结论。中国的城市人口规模增加一倍,GDP和专利申请量分别增加122.98%和145.69%,具有明显的规模收益递增;而城市建设用地面积和市辖区道路面积仅增加86.73%和94.31%,具有规模经济(详见财新网文章《新演化经济学对中国城镇化战略的启示》)。因此提高人口集聚水平,扩大城市规模能够实现更高质量更绿色的发展,但千万级规模的城市人口集聚必须有轨道交通的支撑。。

  二十大报告指出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。《年度报告》考察的40座城市在高质量发展中具有举足轻重的作用。按市辖区的统计口径,2019年这40座城市的人口占全国人口的21%,生产的GDP占国内生产总值的40%,专利申请量占全国的60%,是创新活动最活跃的地区。因此,进一步提高这40座城市的人口集聚水平,能够实现更高质量更绿色的发展。这就必须使资源的城市空间配置与轨道交通相协调,发挥轨道交通对城市运行的承载能力,因此需要深化城市规划改革。

深化城市规划改革

  中国的城市规划最早是学习苏联计划经济的城市规划模式,1949年9月,北京市政府就邀请苏联专家工作组来京对北京的城市规划予以指导帮助。苏联专家还指导了武汉、沈阳、南宁、吉林、郑州等重点城市以及包头、白银、株洲、茂名等新建城市的规划工作。

  苏联专家巴兰尼克夫在1949年的报告中指出:“社会主义的制度是在大城市中避免集中过多的人口,各地工业建设予以平衡分布。所以1931年7月联共(布)中央会议讨论改建莫斯科问题时,坚决地否定了在城市人口的数量上赶上并超过资本主义国家的口号,而使这一口号适用于工业的发展。所以在改建莫斯科的总计划中,莫斯科的人口增加限制在500万人的范围,就是经过十年后人口增加百分之四十至百分之四十五”。1953年,北京城市人口约为277万人,北京市委参照莫斯科的模式,在上报中央的《关于改建与扩建北京市规划草案的要点》中,将北京市的发展规模描述为“在二十年左右,首都人口估计可能发展到五百万人左右,北京市的面积必须相应地扩大至六万公顷左右”。人口规模和用地规模这两个重要城市规划指标无疑都是苏联因素的突出体现(参见李杨《20世纪50年代北京城市规划中的苏联因素》)。

  中国的城市规划在具体实践中不断修正苏联的规划模式,加入中国特色,特别是改革开放以来吸收借鉴欧美的城市规划思想,形成自己的城市规划体系,但前苏联僵化的计划经济规划模式仍在中国城市规划中留有深刻的烙印。

  人口规模和城市用地规模是城市规划中最难确定的指标。苏联的城市规划是根据城市基本人口推算出城市总人口,根据城市总人口推算城市用地规模。苏联把城市人口分成三个部分,即基本人口、服务人口、被抚养人口,三者占城市人口的比例约为30%、25%、45%。基本人口(包括政府公务员、高校师生员工、企业职工等)可以根据相关的高校和工业发展计划确定,继而按比例推算城市总人口。在确定城市总人口指标后,可根据人均用地指标推算城市用地规模指标。

  中国城市规划的总人口指标,简化了苏联这种看似合理的通过相关计划指标推算城市总人口的程序,而是由政府综合各方面因素确定总人口控制指标。城市规划部门是在总人口指标已知的前提下进行城市规划。在城市总体规划获得上级政府批准后,城市规划部门要制订各地块的控制性详细规划,以便使总体规划落地。

  这种规划模式的问题是:首先,在市场经济条件下很难通过预测未来城市总人口数量来设定控制指标。因为在市场经济环境中,劳动力可以自由流动,一个城市新设立的企业多,提供的就业岗位多,就会吸引更多的外来人口。城市的人口增长主要由外来常住人口数量决定。市场在人口资源空间配置上发挥了更大的作用,这是导致城市人口增长经常突破总人口控制指标的根本原因。例如,1993年国务院对北京城市总体规划的批复是“到二○一○年,北京市常住户籍人口控制在一千二百五十万人左右”,“规划市区城市建设用地控制在六百一十平方公里以内”。但2000年,北京市常住人口就增加到1356.9万人。北京制定城市总体规划的前提条件已经发生变化,基于总规的控制性详细规划势必滞后于形势的变化,但控制性详细规划仍然具有法规效力,由此会引发多方面的矛盾,需要不断进行调整。

  在经济快速增长时期,特大以上城市人口的快速增长与经济快速增长互为原因和结果,北京人口的快速增长更重要的是新产业革命引发的产业结构、就业结构变化的结果。从国民经济整体考察,经济快速增长与快速城市化是产业结构快速变化的过程,也是第一产业人口快速转变为第二、三产业人口的过程。而新产业革命引发的产业结构变化不同于前两次产业革命,前两次产业革命是用煤炭、石油、电力代替人力蓄力的动力技术革命,第三次产业革命则是信息技术和智能技术革命,导致信息处理、研发、设计、管理的工作岗位大幅度增加,大量就业岗位向写字楼、实验室转移,研发、设计、管理等知识型员工和服务业员工成为就业主体,信息处理和知识创造成为主要的生产活动方式。知识型员工和服务业员工主要集聚在大城市,新产业革命导致企业追逐人才,由此导致特大以上城市人口的快速增长(详见财新网文章《助推新产业革命,当废止严控特大城市人口政策》)。

  在美国,创意阶层占总就业人口的比例从1960年的16%上升到2010年的32.6%,服务阶层的比例从1950年的33%上升到2010年的45%,劳工阶层的比例则从1970年的40%下降到2010年的21%。创意阶层更倾向于向大城市集聚,企业要在人才资源密集的地方创办和发展。为适应知识经济数字经济的发展趋势,一些世界城市的发展战略发生了重大转变。特别是本世纪以来,纽约、伦敦、东京三个典型的世界城市在中心城区了进行高强度高密度开发。纽约在曼哈顿中城进行了美国历史上最大的哈德逊广场开发项目,伦敦在中心城区进行城市“活力中心区”建设,东京中心城区山手线上多个枢纽车站的“站城一体”开发密度和开发强度达到了前所未有的程度(详见财新网文章《新演化经济学对中国城镇化战略的启示》)。这些世界城市较快地顺应了新产业革命驱动的资源的城市空间配置,而中国城市规划中保留的苏联僵化规划模式,则阻碍着中国城市对新产业革命驱动的资源空间配置做出响应。

  其次,城市总体规划的人口指标与城市采用的交通方式有紧密联系。由于早期北京总体规划的人口规模控制为500万,而且在相当长时间内没有把轨道交通规划为主要交通方式。2001年北京准备承办2008年奥运会时只有两条轨道交通线路,运营总里程仅54公里。北京主要依靠道路交通支撑城市运行的发展方式,导致了“摊大饼”的空间形态,而且在中心城区形成一张各处厚度几乎相同的大饼,中心城区的人口已达850万,交通拥堵状况日益严重。北京认识到发展轨道交通的迫切性,2002年有4条地铁线路同时开工建设,开始了北京有史以来最大规模的地下工程建设。

  全国的多个城市也先后启动轨道交通建设解决交通拥堵问题,轨道交通建设运营与资源的空间配置不协调的问题也愈加显现。轨道交通车站的建设方希望加大轨道交通车站周边的开发强度,来降低成本增加收入。轨道交通运营方希望在轨道交通车站周边增加开发强度,来增加客流减少亏损。但控制性详细规划已经限定了该地块的容积率,几乎无法进行调整。

  中国城市规划的做法是,制订城市总体规划后,要制订各地块的控制性详细规划,要对各地块的土地使用性质,容积率、建筑高度、建筑密度、停车泊位、配套公共设施等刚性指标做出限制性规定。然而,规划师无法事先预测经济社会环境变化和新的交通基础设施建设是否会改变一些地块的使用性质,更无法预先知道哪些地块将有轨道交通,将在哪个地块建设轨道交通车站,因此只能采取大体平均的方式进行各地块的容积率控制,导致“摊出的大饼”几乎一样厚。由于从本世纪中国才开始重视发展大城市轨道交通,轨道交通枢纽和车站虽然形成城市最便利的交通区位,但该区域受事先确定的僵硬容积率控制,几乎没有调整空间,无法进行高强度、高密度开发建设,无法在交通最便利的地方建设类似伦敦的“活力中心区”,更无法进行东京的“站城一体化”开发。这使得轨道交通不能成为最便利的交通方式,驱使人们选择小汽车出行,造成交通拥堵,不利于特大城市的高质量发展和实现双碳目标。

  因此,需要深化城市规划改革,使控制性详细规划更具弹性,更加适应市场对资源的空间配置需求,实现大城市的高质量发展。

    (作者系北京交通大学中国城镇化研究中心教授,主要研究领域为交通运输与国民经济关系研究,集聚经济与城市化,产业组织与企业理论。本文系作者推荐转载!)

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