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用都市圈推动城市化进程,加快农民工市民化
时间:2018-06-03 21:29:04  来源:城市化杂志  作者:本刊记者 芬子 

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  本期顾问:蔡继明

  清华大学政治经济学研究中心主任

  中国国际城市化发展战略研究委员会专家顾问

  蔡继明教授从1998年当选全国政协委员以来,连续担任九届、十届、十一届全国政协委员,十二届、十三届全国人大代表,他多年来聚焦城市化、土地制度改革等问题研究,被媒体称为“最勤快的政协委员”、“土地代表”等。

  代表提出了包括土地制度改革、城市化、网约车和电动汽车产业发展等方面的9项议案建议。其中涉及土地、城市化和乡村振兴的有六条:1.《关于修改<宪法>第10条“城市土地属于国家所有”的建议》;2.《关于严格界定公共利益征地范围的建议》;3.《关于深化农村宅基地制度改革的建议》;4.《关于“增减挂钩”的集体建设用地直接入市的建议》;5.《关于以“都市圈”推进城市群发展和农民工市民化的建议》;6.《关于同步推进乡村振兴与新型城镇化的建议》。

  蔡继明教授近期关于城市化的观点摘要:北上广深都没形成相应规模的都市圈,北上广深都有可能发展成3000万人口的大都市圈。与纽约、东京、伦敦等一线全球城市为核心的都市圈相比,我国北京、上海等地的都市圈建设还远远落后,从而限制了其作为核心超大城市的辐射作用以及大都市圈对国家发展的带动作用。大城市驱逐“低端人口” 会增加城市企业的用工成本;二是把低端人口都赶跑了,提高城市居民生活成本,遏制城市化进程。

  需要让大量的人口从农业就业转变为非农业就业,并从农村居民转变为城市居民。我国2.2 亿农户中的绝大部分农户都应该转移出来。乡村振兴战略要和新型城镇化同步推进,人口流入大城市不会阻挡乡村振兴,到2050年我国农村人口应降到20%以下。

  提问一:作为全国人大代表,今年全国两会期间您提交了《关于以“都市圈”推进城市群发展和农民工市民化的建议》,认为一线全球城市已形成核心“都市圈”,我国落后了。您这样说的依据是?

  蔡继明:当前我国仍要大力推进都市圈建设,要用都市圈推动城市化进程,加快农民工市民化。我国作为世界上人口最多的国家,还远远没有形成像东京那样的都市圈,我国最大城市的人口占全国人口的比例都没有达到世界平均水平。由都市圈扩展到都市群,再扩展到城市群,现有的人口调控政策和土地资源配置方式都要改。

  要想做好乡村振兴,必须同步推进新型城镇化,深化农村土地制度改革,加快土地流转。

  我在《关于以“都市圈”推进城市群发展和农民工市民化的建议》中称,与纽约、东京、伦敦等一线全球城市为核心的都市圈相比,我国北京、上海等地的都市圈建设还远远落后,从而限制了其作为核心超大城市的辐射作用以及大都市圈对国家发展的带动作用。我国应该加强都市圈的规划和建设,以便更好的推动城市群发展,助推城市化和区域协调发展战略。

  由于对国家和全球发展的强大带动力,各国的一线全球城市都已形成以自己为核心的都市圈,其范围超过了自己行政管辖的边界,并且用网络状的轨道交通线路将自己与周边其他中小城市几乎“无缝”连接在一起。

  我用都市圈、都市群、城市圈、城市群来概括当前的城市形态,这四个形态是逐步递进的。当然,城市和城市是不一样的,比如北京的“都市圈”比深圳的“都市圈”要大;如果都放在同一个考察范围内,“都市圈”最小,然后“都市群”,再进一步扩展到“城市群”。

  “都市圈”这个概念,实际上是一个中心城市和周边若干个区域(通常指的是周边的郊区,一些县,或者是县级市)之间有密切关系,比如说北京周围有房山、昌平等,要连成一体,这样形成以一个核心城市作为中心,通过网络性的轨道交通,把周边方圆100公里、半径约50公里左右的区域,有机地联系起来。都市圈形成之后,如果进一步再扩展,就把周边的一些地级市都扩展进来了,这样都市圈可能就变成了一个都市群。几个都市群再进一步连接起来,有可能形成一个更大的城市群。

  通过都市圈的建设进一步扩展到都市群,再进一步扩展到城市群,这样就能够吸纳更多的农业转移人口,才能够推进我国的城镇化进程。

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  提问二:北上广深这些一线城市的都市圈是否已经形成?

  蔡继明:现在来看,我们国家无论是北京还是上海,乃至深圳、广州这几个超大城市,也就是说城市人口超过1000万的,还都没有形成很好的都市圈。从北京往四环外一走,再往五环、六环外一走,没有多少紧密型联系。再看上海,中间有大量的农田,没有形成一个核心城市对周边区域集聚和辐射的态势,相比国际上有名的都市圈,北京、上海与东京相比都有很大的差距。

  特大、超大城市,不应该只满足自己本地区的户籍人口城市化水平。就现在来看,我国的特大、超大城市不是多了,而是少了。其实北京和上海的辖区范围严格说来不只是一个城市,而是多个城市围绕着中心城市组成的都市圈的一部分。如果按照都市圈来建设的话,这两个地方可比照的都是东京都市圈,但在人口数量、市场一体化和基础设施的连通性上,北京和上海都比较落后。

  分析其中的原因,一是社会各界还未能科学地理解都市圈内部核心城市与周边中小城市的关系,常常认为核心城市的发展将产生对于周边的虹吸效应。事实上,只要核心超大城市以市场引导的集聚越发展,越能产生对于周边中小城市的联动作用,同时有利于那些以农业、旅游和自然资源为比较优势的地区通过人口外迁而增加留守居民的人均资源占有量,提高其人均收入水平。

  另外,资源跨行政区的配置,公共服务和社会保障未一体化,交通网络的建设等问题也都制约着我国都市圈的建设。

  为此,我建议在核心超大城市制定建成区半径在五十公里左右的都市圈发展规划,同时,以大体量和快速度的轨道交通连接起核心超大城市和周边的中小城市。他认为,这将为下一阶段的中国经济增长提供巨大的动能,并以此为引力继续吸纳其他地区的人口。而人口流出地则会加强基于自身比较优势的专业化分工,在人口减少的同时提高人均资源占有量和人均收入。

  由于大城市病的客观存在,社会各界一直对于是否发展超级大都市圈存在争论。这里边当然会有很多顾虑,比如说交通问题。其实,如果通过合理的交通规划,把城市中心的人分散到城市边缘,反而增加了资源。

  北京一直以水资源作为限制人口的“天花板”,但近十年来北京的人口增加了,GDP增加了,北京的年用水量却是下降的,地下水的开采量也是下降的。为什么呢?一个很重要的原因就是农业用水、农业产业结构调整降低了比重,农业用水占比最多。我们今后如果进一步调整了一二三产业的结构,据测算,北京至少还可以增加800万人口,至少从水资源承载力来说没有问题。因为北京另外还有地下水的储存,同时还可以通过倡导海绵城市等方法,以及通过废水再生、海水利用,以及适当调整水价(北京这么缺水,可是北京的水价相对在缺水的城市里边几乎是最低的)、采用阶梯式的定价(居民最基本的生活用水价格不宜提高,但是超出这个基本的用水量,如洗车、桑拿、浇花、浇草等就可以用较高的价格)等方式来促使人们节约用水。

  提问三:近年来,以北京、上海、天津为首的特大和超大城市,纷纷制订了人口总量控制的指标,并且已经纷纷采取了各种疏解甚至驱赶所谓“低端人口”的措施。您认为这些对城市化进程有什么影响?

  蔡继明:这样做会带来三个负面影响:一是会增加城市企业的用工成本;二是把低端人口都赶跑了,高端人口生活成本提高,雇保姆、月嫂、小时工的费用增加,也很难在特大超大城市继续工作和居住;三是会遏制城市化进程。“我们一直在说用了30年的时间,走完了欧洲200年、美国100年的城市化进程,实际上是在用现代高速发展时期的城市化速度跟200年前的城市化缓慢发展的速度进行对比。如果和二战后处在城市化高速发展时期的日本、韩国乃至台湾地区相比,我们的城市化速度并不快,我们的城市化水平也并不高,尤其是最近这几年,城市化速度是下降的,农民工进城的数量在减少,一年跨省进城的才几十万,这是很危险的。

  处在城市化30-70%之间应该是高速发展的,现在我国常住人口城镇化率只有58%,而且还有16个百分点的非户籍城镇常住人口即农民工及其家属,其中还包含着两万个镇,总量为2亿左右的镇民并没有真正市民化。城市化这个指标本来就是一个国家的指标,是指一个国家城市化水平达到了多少,而不是指一个地区。农业地区城市化水平不可能很高,至于北上广深地区的城市化水平应该更高。

  我国的特大、超大城市,本应利用现有的优势资源,包括优质的基础设施、公共服务、教育、医疗、科技等条件吸收更多的外来人口,即使本地区的户籍人口达到百分之百的城市化也不能自我满足,应该吸收更多的外来人口定居,达到150%甚至200%,从而为全国的城市化水平提高做贡献,以此来平衡农业地区较低的城市化水平,农业地区没有必要追求过高的城市化。

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  就我国目前存量人口在城乡之间和大中小城市之间的分布来说,仍然带有浓厚的计划配置色彩,虽然改革开放以来公民有了择业、迁徙和定居的自由,但城乡之间的人口分布在很大程度上仍然受到城乡二元户籍制度的制约,而进城务工农民和其他流动人口在特大超大城市的就业和定居,也仍然受到当地计划控制的人口规模限制。

  如果不加大市场配置资源的力度,像今年李克强总理《政府工作报告》所说的“加快技术、土地等要素价格市场化改革”,三去一补一降中企业的成本肯定降不下来。

  提问四:乡村振兴也是眼下我国的焦点问题。很多人认为乡村振兴一个大短板就在于人才短缺,主张发展大城市群、新型城镇化会不会导致人才向大城市集中、农村人才流失?两者怎么协调发展?

  蔡继明:人口流入大城市不会阻碍乡村振兴,乡村振兴战略要和新型城镇化同步推进。

  乡村振兴关键是“产业兴旺”。振兴农村如果一二三产业同时并举,这是违反资源配置基本原则的。目前我国农村的农地经营规模狭小,20亿亩耕地由2.2亿农户平分,每户大约8.9亩,这在全世界属于超小规模。不到十亩地的农户经营规模怎么可能实现农业现代化呢?

  我国农村贫困的根本原因是农业劳动生产率过低。目前我国农业的增加值不足GDP的8%,而农村人口按照常住人口计算为42.65%,若按照户籍人口为58.8%,至少三分之一的劳动人口在农村就业,我国的农业劳动生产率远远低于第三、第二产业。

  从粮食生产来看,以2014年为例,按实际耕地面积计算的粮食单产440公斤,仅达到日本、荷兰上世纪60年代初中期,英国、法国、韩国70年代中期以及德国80年代中期,美国90年代初期的水平,而且也只相当于中国农业大学提出我国粮田单产潜力的36%。以农业就业人数和农业增加值来衡量,我国农业劳动生产率相当于2006年高收入国家的9.9%,欧元区国家的11.8%,日本的14.4%,美国的41%。

  农业劳动生产率低的原因就是人地矛盾。农村大量建设用地处于低效利用中,一户多宅和‘空心村’现象普遍,而城市的住宅用地很紧张。应激活农村闲置建设用地。当前建设用地在城乡之间的分布严重失衡,农村大量闲置建设用地亟待入市。要想实现农业现代化,达到乡村振兴战略中提出的“产业兴旺”的要求,就必须要扩大土地的规模经营。也就是需要让大量的人口从农业就业转变为非农业就业,并从农村居民转变为城市居民。若以日本的户均100亩农地为参照,我国2.2亿农户中的绝大多数农户都要转移出来。不要现在就说农村没人了,人都跑到城里去了。目前我们的城市化并不是太快了,而是速度在放慢,因为越是大城市、特大城市吸收的人口越多,可是恰恰这些千万以上的大城市在遏制人口的增长。

  今年两会期间,我提交了《关于同步推进乡村振兴与新型城镇化的建议》。建议中强调:同步推进乡村振兴和新型城镇化要取消特大超大城市人口规模限制,提升我国城市化整体水平;发挥市场决定作用,优化人口和土地空间配置,使新增城镇建设用地的供给更多地向特大超大城市倾斜;同时深化征地制度改革,允许农村宅基地集体土地入市,降低城市住房价;推进农村产权制度改革,加快承包地流转。

  城乡之间的资源流动本来就应该是双向的,但农村绝对人口要减少,城市人口要增加。现在58%城镇常住人口是不够的,这其中户籍人口只有42%,而且我国有2万个镇,每一个镇就是一万多人口,就是2亿,2亿人口还生活在镇里边。所以未来应该是城市化,而不应该是城镇化。所以总的大趋势,人口一定要从农村向城市转移,如果到2050年我们要全面现代化,成为现代化强国,那农村的人口至少要降到20%。

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 我并不排斥人口回流到农村。已经进城的农民工自己创业,有了知识、技术、产业,甚至也有了资本,这些人一部分也会回去,我们调查发现,农村土地制度改革很大程度上是这些人推动的,他们回去以后被叫做乡贤。往往是已经进城赚了钱有了资本,再回到农村,帮助当地修路等。但除了乡贤之外,恐怕更多的是社会人才和资本要进入农村。

  中央1号文件特别强调,要消除社会资本进入的障碍。历史上,土地从来都是最好的融资手段、最好的抵押品。“农村的产权制度不改革,怎么吸引社会资本和人才进入?”

  要让城市的资本进入,要吸引城市里的工商资本和工商界人士进入,要让大学农林专业毕业的硕士、博士也回到农村,只有他们加盟,农业现代化才能够实现。只要农村的土地制度、农村的产权制度市场化程度高了,同样的投资投在农村比投在城市能够得到更好的收益,大量的资本自然就会进入农村。人才在农村就能够发挥更大的作用,我们根本没有必要去担心谁来种地、谁来搞农业现代化。

  随着农业劳动生产力水平的提高,农村的剩余劳动力大量转移到城市,推动都市圈的建设,促进农民市民化的实现。同时,留守农户经营土地规模逐步扩张,达到规模经营,城乡人口才大致平衡。

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