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学界:大湾区建设应该上升为国家战略
时间:2018-02-06 22:07:14  来源:城市化杂志 

  目前中国经济发展正面临国际国内的双重压力和挑战,亟需培养新的增长极和动力源。中国国际城市化发展战略研究委员会智库认为:发展海洋经济、建设大湾区,应该上升为重要国策。通过大手笔促进大湾区城市群建设,展现了中国坚定执行对外开放的基本国策,也是对过去40年开放政策的延续和升级。

  纵览全球著名湾区,无不以庞大的经济体量、宜人的环境、包容的文化、高效的资源配置能力成为区域乃至全国的经济中心,其强大的辐射能力带动周边经济发展。当前,全球经济体都在寻求新的经济增长点,随着我国后发优势空间的压缩和改革红利的消退,必须寻求制度变革,突破制度约束,促进以创新驱动、优势互补和技术集聚为特征的新型发展模式。以城市群建设为代表之一的深度城市化,将成为我国“改革开放2.0”的排头兵。

  拥抱海洋文明是中国崛起的必经之路

  美国海岸线长度2.2万公里,其中阿拉斯加8千多公里海岸线大部分时间都是冰封洋面,美国本土海岸线就只剩下1.4万多公里。中国海岸线长度是1.8万公里。中国海岸线虽长,但真正的海滨城市却不多,海洋经济并不发达。古代的农业文明和对外贸易不足的前提下,海洋意识不足,明、清两朝奉行“严行禁海”,除了朝廷提通过海道的对外交流,对民间则片板不许下海,诏令极严。闭关锁国的结局是导致近代中国被西方“吊打”。

  中国人民大学国际关系研究所所长王义桅说:“走向海洋文明是中国崛起的必经之路。中国成为世界领导型国家,面临的是文明转轨:从传统内陆文明走向海洋文明,从地区性国家变为全球性国家。当中华文明走向海洋,才能塑造包容自己历史、包容西方的全新文明。这种全新文明甚至是为世界探索的超越西方的发展模式、文明形态,回归人类真正的普世价值,消除普世价值与多样性世界对立的根源,成为中国崛起的时代使命。”

  他指出:中国正在走“包容性发展道路”,既强调兼收并蓄,又着眼于核心价值观的建构,“改变自己,影响世界”。中国要成为世界领导型国家,面临的是文明转轨:传承内陆文明,吸纳海洋文明,从地区性国家转变为全球性国家。中华文明全面拥抱海洋文明,塑造包容自己历史、与西方携手发展的全新文明。

  发展城市群是中国现阶段当务之急

  北京国民经济研究所所长、著名经济学家樊纲一直是城市群建设的积极倡导者。他认为:城市化的基本逻辑是聚集效应。大城市的优势表现在基础设施更便宜,创造更多的就业与收入;人口聚集导致服务业的发展,创造更多就业;聚集产生创新,产生知识的外溢效应;多元化带动“时尚”。

  “中国目前当务之急是发展大城市。”樊纲说:我们应该重新反思大城市和小城市的关系。中国正处在人口向中心城市聚集的阶段,限制大城市而鼓励发展小城镇不符合当前的自然规律。中国的情况是在三十几年内快速工业化,有的城市六年前提出只能养活800万人,结果现在达到了2千多万人,出现各种供求关系紧张。部分学者、官员认为,这些“大城市病”是由于人多,从而支持限制大城市人口增长。但很大程度上其实是因为逆反规律造成的。

  樊纲反对采取行政手段控制大城市人口规模。日本就曾试图减缓人口向大都市区集中,但这种趋势有增无减。后来,日本在都市圈的框架下,通过发展副中心和卫星城的多中心发展模式,有效疏解了东京都心的功能(不是限制都心的规模)。

  他建议:为了中国城市化的健康发展,要尊重人口流动和大城市发展的客观规律,适时调整战略,以特大城市为龙头,以城际交通为纽带,带动都市区、城市群、城市带的发展,积极获取大城市化和城市群化的集聚红利。其次,放开对特大城市的人口限制,以人口流动规律为客观依据,以科学预测的人口规模为基础,规划大城市的基础设施和公共服务,从而有效防治大城市病,同时通过“转移支付跟人走”等配套政策,保障外来人口享受平等的权利和公共服务。

  科学规划和管理,建设世界性大湾区

  据联合国的数据,世界上第一个超大型城市出现在1950年左右,当时有两个超过1千万人口的城市——东京和纽约。到今天,全球有千万级以上人口超大城市29座,其中临海型城市为19座(另两类是在内陆地区作为国家政治文化中心发展起来的“首都型”城市,有9座,东京既临海又是首都)。这19个临海型城市中,有不少是拥有湾区的。自1950年以来,在沿海特别是湾区崛起超大型城市或大城市群,特别是在近30多年里,世界上出现了内陆人口向沿海地区城市狂奔的趋势,这是一个特别值得研究的问题。

  湾区是一个海洋色彩非常强烈的地理概念,湾区经济则靠港而生、依湾而兴,具有天然的开放属性,其兴衰高度依赖国际贸易体系,也深刻影响国际贸易体系。中国沿海沿江城市开展大湾区建设,是中国发展海洋经济、拥抱海洋文明的有效途径。比如珠三角城市群是中国外向型程度最高的经济区,确定为“湾区经济”后,未来可能会承担更多的国际化职能,与东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区等世界一流湾区经济带正面竞争。

  建设大湾区城市群,需要进一步模糊城市群之间的行政边界。湾区强调的是高度的区域融合,正如人们去到旧金山湾区,一般感觉不到旧金山、帕罗奥图、山景城、圣何塞、奥克兰、伯克利之间的行政边界,不同城市在基础设施、公共服务、就业机会、消费水平、房价等方面的差异很小,十分接近均衡发展的形态。

  目前,多个大都市区的发展已经开始跨越行政边界。这就需要形成跨行政边界的城市化发展思路和治理结构。中国长期采取各行政区自上而下的垂直管理模式,缺少横向的经济合作与协调机制。土地制度、社会保障、财税制度、官员升迁等体制因素,使得都市区内各城市间存在复杂的利益冲突和区域内耗。这种重竞争、轻合作的城际关系,严重影响到了都市区的整合与协调发展,是都市区治理面临的一个突出问题。

  美国大都市区解决内部的跨行政区划问题的改革主要有四种:一是中心城市与县政府合并,难度较大。二是成立双层政府体制,大都市区的主要权力向县政府集中,使其履行相当于大都市政府的部分职能。三是建立政府跨界合作机制,如建立区域委员会、签订政府间协议等。四是设立大都市特别区。比如,加州南海岸空气质量管理区成立于1976年,治理包括奥兰治县、洛杉矶县等4个县区,面积达27850平方公里,共涉及162个城市。
 
  日本解决大都市区的跨行政区划问题的办法主要有:一是合并。二是不改变行政区划,通过事务委托、事务组合、区域联合、广域联合、共同设置机构、协议会等形式处理跨界事务。例如,“东京都市圈交通规划协议会”、“关东地方知事会”等。
 
  要解决中国大都市区内跨越行政区划的协调问题,真正从“行政区经济”向“跨界区域经济”转型,樊纲等学者建议可考虑采取以下方式:

  一是根据实际情况,科学合理地划分各级政府间的职能分工,是实现大都市区有效治理的根本所在。二是尽快建立统计意义上的大都市区的界定标准并启动相关的大都市区规划。三是可设立跨界功能区或新特区,如优先设立跨界规划特别区,以此作为突破口。四是通过非正式的协议会来解决跨界治理问题。五是借鉴古代“巡抚”制度,成立一个比大都市区内各城市的行政级别更高的政府机构,以协调不同城市的利益冲突。

  此外,还可以在不同地方间形成系统性的合作协调机制。比如,把城市间的快轨连接起来,使人们能顺畅通勤、去大城市工作和消费等,最终实现协同发展。这可能是一种更有效的治理方式。中国正在进入以通勤联系为重要特征的大都市区化发展阶段。例如,目前每天有几十万居住在河北燕郊、江苏昆山的居民到北京和上海上班。东京大都市区通勤圈内3500万人口日均轨道交通发送量4074万人次,其中一半以上来自东京都以外50-70公里半径的范围。今后,中国也会有大量人口集聚到那些与大城市核心市区有着密切的经济社会联系、并且有一体化倾向的多向串状卫星城地区,即由传统蔓延式的大城市,通过轨道通勤体系转型成大都市区。通过最新的轨道交通等技术,形成一小时、一个半小时通勤圈,一个都市区就可能容纳更多人口,形成更大的规模效益和城市活力,我们的城市化就更健康。  

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