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北京城市副中心迎战巨型城市
时间:2016-06-11 15:25:11  来源:城市化杂志  作者:范颖华 

  世界看中国,中国看北京。在今后很长的一段历史时间里,一定会再加上一句:世界看北京城市副中心。

  事实上,在中央提出京津冀协同发展的巨擘蓝图以来,北京通州、河北北三县、北京城市副中心,事事皆新闻。2016年4月初,北京市通州区政府在官方网站上将其原本名称“行政副中心”悄然变更为“北京城市副中心”,这一细节被媒体纷纷报道,并引发无限遐想。

  市场和资本的触角是最为敏锐的。继去年升级通州区域住房限购之后,今年5月,北京市通州区进一步出台措施,强化北京城市副中心范围内的商务型公寓和商业、办公项目销售管理。根据该政策,今后,居民想要购买通州区商务型公寓,应满足本市住宅限购条件,商业、办公项目销售对象也限定为企事业单位和社会组织,不再对居民销售。乃至于与北京通州比邻一河之隔的河北廊坊北三县也开始了限购措施。

  市场固然有投资投机的成分,但在某种程度上也恰恰说明人们对于未来北京城市副中心发展的期待和看好。

  几字之差,意义非凡。从北京行政副中心向北京城市副中心的改变,表明了今后的通州北京城市副中心将不单纯是一个北京市行政中心,而将会是一个类似东京新宿、巴黎拉德芳斯都会区、纽约曼哈顿等意义上的城市经济文化中心。

  可能,放在世界中心城市发展的大视野下,北京城市副中心,怎么联想都不过分。

  以下几个形容未来北京城市副中心的字眼足以让人怦然心动:“三大示范区”:国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区;“四大城市特征”:绿色城市、森林城市、海绵城市、智慧城市,这些均是未来北京城市副中心在打造中的标配内涵、特征。

  与此同时,如何做到先规划后建设,一张蓝图绘到底,如何创新体制机制和政策,制定配套政策,有效疏解北京非首都功能,北京城市副中心如何迎接巨型城市挑战,破解大城市病?这些我们都将在满怀信心看好之中,拭目以待。

  中共中央政治局会议部署北京城市副中心

  2016年5月27日,中共中央政治局召开会议,研究部署规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作。中共中央总书记习近平主持会议。

  会议认为,在党中央、国务院领导下,北京、天津、河北三省市和有关部门密切配合,贯彻落实《京津冀协同发展规划纲要》,务实推进重点工作,交通、生态、产业3个重点领域率先突破取得重要进展,北京非首都功能疏解工作有力有序有效开展,京津冀良性互动取得成效,协同发展实现了良好开局。

  会议指出,建设北京城市副中心,不仅是调整北京空间格局、治理大城市病、拓展发展新空间的需要,也是推动京津冀协同发展、探索人口经济密集地区优化开发模式的需要。

  会议强调,要遵循城市发展规律,牢固树立并贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位,以创造历史、追求艺术的精神进行北京城市副中心的规划设计建设,构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融、多组团集约紧凑发展的生态城市布局,着力打造国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区。建成绿色城市、森林城市、海绵城市、智慧城市。要坚持统筹规划生产、生活、生态空间布局,使工作、居住、休闲、交通、教育、医疗等有机衔接、便利快捷。要充分体现中华元素、文化基因,也要借鉴其他文化特色。

  会议认为,要坚持先规划后建设的原则,把握好城市定位,把每一寸土地都规划得清清楚楚后再开工建设。要划定好大的空间格局,注重开发强度管控,实现城市开发边界和生态红线“两线合一”。要提升城市形态,有更多开敞空间,体现绿色低碳智能、宜居宜业特点。要创新体制机制和政策,制定配套政策。

  会议强调,规划建设北京城市副中心,疏解北京非首都功能、推动京津冀协同发展是历史性工程,必须一件一件事去做,一茬接一茬地干,发扬“工匠”精神,精心推进,不留历史遗憾。

  本次会议精神,紧紧围绕贯穿京津冀协同发展与北京城市副中心建设,无怪乎,有专家说,北京城市副中心建设有望成为国家战略。

  其实,在京津冀协同发展这一国家战略背景下所规划建设的北京城市副中心其意义已然是国家战略的份量。

  京津冀协同发展背景下的北京城市副中心

  北京城市副中心的应运而生,必须放在京津冀协同发展的大背景下看待才能凸显出其重大意义。可以说,建设北京城市副中心,不仅是北京治理大城市病、拓展发展新空间的需要,也是推动京津冀协同发展、探索人口经济密集地区优化开发模式的需要。

  2015年4月30日,中共中央政治局召开会议,审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》。纲要指出,推动京津冀协同发展是一个重大国家战略,核心是有序疏解北京非首都功能,要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。

  过去的一年,效果明显。《京津冀协同发展规划纲要》所确定的2015年的重点工作和重大项目,有很多均是2014年以来,乃至之前很长一段历史时期都难以突破的行政壁垒和重大项目,但在决策层统筹协调下,都予以推进和落地。比如京唐高铁、京霸高铁、京滨高铁等均已提上日程,乃至连通首都机场和首都第二机场,途径北京城市副中心、河北廊坊的机场快速联络线,途径燕郊的地铁平谷线等也已经板上钉钉。根据规划,未来北京地铁6号线通至河北燕郊、大兴线通至河北固安、房山线通至河北涿州。在过去北京周边均存在多条断头路,现在也已经提上日程。速度之快,效率之高,远超过去十年乃至二十年。这也足见中央发展京津冀环渤海经济圈的决心。

  京津冀区域幅员辽阔,相比长三角和珠三角,经济发展不平衡由来已久,在过去,北京素有城市发展摊大饼,雾霾、交通拥堵等“大城市病”,津冀则面临着产业转型升级的瓶颈。只有协同发展才是不二良方。而诸如大气污染,水资源治理等也必须在京津冀协同框架下加以解决。

  2014年2月,习近平总书记在北京市就全面深化改革、推动首都更好发展特别是破解特大城市发展难题进行考察调研。

  习近平总书记就推进北京发展和管理工作提出要求:明确城市战略定位,坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心,努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。调整疏解非首都核心功能,突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化,有效控制人口规模,增强区域人口均衡分布,促进区域均衡发展。提升城市建设特别是基础设施建设质量,形成适度超前、相互衔接、满足未来需求的功能体系,遏制城市“摊大饼”式发展。

  2016年6月1日,北京市领导进行了“两学一做”学习教育第二次集中学习,传达学习贯彻中央政治局会议关于规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作的重要精神,学习贯彻习近平总书记在中央财经领导小组第十三次会议上的重要讲话。市委书记郭金龙主持学习,市委副书记、市长王安顺,市政协主席吉林,市委副书记苟仲文参加学习。

  北京市领导们表示,规划建设北京城市副中心,是疏解非首都功能、推动京津冀协同发展的历史性工程。我们要坚定信心、敢于碰硬,以创造历史、追求艺术的精神高标准规划设计建设,着力打造国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区,充分体现历史文化底蕴。

  郭金龙说,规划建设北京城市副中心是千年大计、国家大事,也是北京实现更高水平、更可持续发展的历史契机、重大抓手。要深刻认识建设副中心是历史性的战略选择,城市建设本身就是一个继往开来的历史进程。要坚持用大历史观来看待这件大事,肩负起历史责任,坚定信心和决心,发扬“工匠”精神,以最先进的理念和国际一流的水准设计建设,真正建成标杆工程,成为城市建设的典范。

  北京城市副中心将先行先试,亮点频出

  国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区;绿色城市、森林城市、海绵城市、智慧城市,这些均是未来北京城市副中心在打造中的标配内涵、特征。几乎每一个形容未来北京城市副中心的字眼都足以让人怦然心动。

  中国国际城市化发展战略研究委员会副主任、清华大学教授、北京修实公益基金会理事长李凤玲认为,由行政副中心到城市副中心是对通州功能定位的聚焦。按这样的定位审视通州,我国城市化发展所面监的诸多问题在通州都可见。从首都北京的大定位看城市副中心,则应从功能、绿色、智慧三个方面着手。基本功能的完善是城市副中心的要素支持;绿色是经济、环境协调发展和可持续发展的必然要求;智慧则是解决好空间的科学利用、交通的方便顺畅、生话的便捷舒适、政务的公开高效的必由之路。规划就是要努力将人的根本需求融入城市的根本需求,将人的智慧变成城市的智慧,才能实现人、自然、社会的协调和统一。因此,做好通州的城市功能规划、智慧能源与环境规划、智慧城市规划是城市副中心的当务之急。
近日在北京通州区刚刚召开的北京市“展望‘十三五’发展谱新篇”系列形势政策报告会上,北京市规划委副主任王飞透露,城市副中心面积大约为155平方公里,教育、医疗、养老配套指标都将全部高于中心城,开放式街区、综合管廊等新观念、新技术也将在城市副中心先行先试。

  王飞透露,现在的北京城市副中心就是原来通州新城的范围,面积大约为155平方公里,当前北京城市副中心的规划也正在编制当中,编制完成后还需要上报中央,

  王飞说,城市副中心社区的教育、医疗、养老配套指标将全部高于中心城。在中央提倡的开放式街区、综合管廊等新观念、新技术方面,城市副中心也将先行先试。

  “郑州郑州天天挖沟,一天不挖不是郑州。”欢迎到广州来看海。”“从首都到首堵”……曾几何时,国内的一些区域化大城市大都市的城市病极其具有代表性。某种程度上,北京城市副中心在打造中将体现的绿色城市、森林城市、海绵城市、智慧城市等特征,对国内其他大城市治理大城市病同样是不二法门的良策。

  在中央提倡的开放式街区、综合管廊等新观念、新技术方面,城市副中心也将先行先试。根据已披露的规划要点,北京城市副中心将建设适合步行、空间开放、环境宜人的小尺度街区,规模控制在1至2公顷,原则上不再建设封闭式居住社区。通过增加路网密度和临街面积,促进交通功能和公共服务功能向居住区有机渗透;市政管线由直埋向综合管廊建设转变,杜绝“马路拉链”,降低对城市日常交通和景观的干扰,在城市副中心综合管廊覆盖率要达到80%。

  此外,高品质城市公共空间方面,将建设完全对市民开放的滨水绿色空间,实现每个街区内都拥有一处高品质的集中公园绿地,实现约85%居民居住在距公园200米范围内,保障市民步行10分钟到达公园;在绿色出行方面,建设一个以步行和自行车出行为主要方式的宜居城区,通过加密路网、形成小尺度地块、林荫路比例达到70%等方式,创造连续和舒适的步行系统,建立独立安全的自行车系统。

  除此之外,所谓示范区就是将北京城市副中心建设成为新型城镇化示范区,带动周边地区城镇化。

  据了解,北京城市副中心及周边乡镇现状村庄共有166个,集中建设区内村庄48 个,集中建设区外村庄118 个。通州区作为国家新型城镇化综合试点的先行先试区,在城市副中心建设过程中,将研究通过城市副中心对于带动周边地区实现城市化,以及周边地区促进城市副中心建设的互动关系,分区域、分类型探索创新城镇化的实施路径和发展模式,统筹解决好本地农民城市化问题,防止出现新的城乡结合部问题。

  据了解,未来通州与北三县将加强跨界地区统一管控,统一规划,实现“规划一张图”,共同开展生态红线和城市开发边界划定工作,严控城市发展规模,加强生态廊道管控,并在城市副中心与中心城区、东部地区和北三县之间建设大尺度绿色空间,防止连片发展,从而保证地区的生态安全与合理开发。

  环渤海经济圈应充分发挥民营经济的潜力

  国瑞置业有限公司董事长、中国国际城市化发展战略研究委员会委员张章笋对《城市化》杂志记者说,随着北京城市副中心的建设,城市副中心未来将作为北京市的行政中心,而原来北京城六区逐渐成为统揽全国的中央政务区。副中心的建设初衷是为了解决北京主城区人口过于密集,车流量过大过于拥堵等大城市病的问题。

  张章笋建议,在京津冀协同发展背景之下,未来环渤海经济圈将形成整个华北地区的经济增长极。随着首都的非核心功能和人口的向外疏解,河北廊坊地区、天津也将进入蓬勃发展期。现在需要的是展开交通等基础设施建设和大投入,以及重大项目的产业布局与落地,以促进整个经济圈的大发展。从现阶段的4万亿、6万亿规模,上升到8万亿乃至10万亿。

  张章笋表示,在这一背景下,通过单纯限价限购这一手段不利于整个区域发展的积极性,这时候需要做的是大幅度增加土地供应量。

  张章笋认为,现在没有必要做未来人口不减反增的担忧。中央政府的意图一方面是疏解首都的部分功能,让一部分产业外迁。另一层深意是建立环渤海经济圈。目前,长江三角洲经济圈已经形成,3亿多人口,经济规模已经达到10几万亿。珠江经济圈也已形成,一亿多人口,辐射港澳,也将近10万亿规模。因此,华北环渤海区域非常必要尽快崛起一个类似这样经济带动辐射功能的一到两亿人口,10万到15万亿规模的经济圈。

  张章笋建议,相比而言,环渤海区域经济圈起步比较晚,主要是经济规模没有上来。再一点就是人们的创业、创造、创意意识,以及民营经济发展的动力和活力不如长三角和珠三角两大经济圈。他认为,民营经济在创新经济领域有着不可替代的活力,这股动力是不可忽视的,下一步充分发挥这股力量的作用,将有利于环渤海经济圈的形成。

  在京津冀、珠三角与大长三角三者发展的比较中,江苏省政协常委、江苏省社科联副主席、江苏省区域发展研究会会长张颢瀚认为,长三角一体化进程中所展现出的优点与长处,或许正是当下京津冀协同发展中所要汲取的经验与养分。

  京津冀区域中,北京的创新园是国际一流的,也是最可持续的,但是有一个缺陷就是产业化的缺乏,市场机制、市场动力相对不足,缺少产业平台、产业群体。这就是为什么转化慢的原因,很多北京的成果又到南方,到长三角,到广东转化为产品。

  再看珠三角,广东的市场化因素是最好的,但它的创新远远不足,甚至在这三个地区是最差的。珠三角还有一个先天的不足就是,它的产业基础是两头在外的订单式经济,没有形成自己的产业体系。

  “而订单式经济原则上是不需要超前创新的,人家给你提出做什么东西你做就行了,你还要花多少万、多少亿搞创新吗?不太现实,因为你当前的任务就是满足把明年的订单给他。” 张颢瀚指出,为什么广东的创新不足,很重要的是订单经济,产业本身缺少创新的源动力。

  而长三角地区创新能力非常强,产业基础也是全国最好的,民族工业的体系在这里是稳定的、完整的、雄厚的、有活力的体系。市场的动力和活力虽然比广东弱,但是比北京强得多。

  可以说,北京城市副中心建设中目前所面临的困难和挑战亦是京津冀如何协同发展,环渤海经济圈如何振兴的挑战。

  同时,有些缺陷也是京津冀、珠三角等地共性的,比如在中国内地的一些城市群,中心城市与外围城市,中心与偏远城市之间的差距非常明显。上海、北京、深圳是全国竞争力最强的甚至可持续竞争力最强的地区,但是与它们相隔100公里、200公里甚至是500公里的这些区域的城市竞争力却大部分处于与前者相比极低的水平上,也就是说“在富裕的腰上缠着贫困的圈”。这一问题在京津冀环渤海经济圈尤为突出。

  清华大学县域经济研究会学术委员会委员曹伟认为,北京过去的发展基本上是粗放式的环线外扩,摊大饼。由于缺乏规划先行,规划规模偏小,土地利用极其不集约,再加之配套服务滞后,功能不完整,职住严重分离等弊端难以缓解,城市新区不仅不能起到疏解中心城区功能的作用,而且在城市周边留下了大量城中村、棚户区。这一问题在全国其他区域大城市发展中也广泛存在。

  而从国际城市发展历程上看,单中心、摊大饼发展模式几乎毫无疑问会导致大城市病。比如发展中国家城市孟买、墨西哥城、里约热内卢等。北京城市副中心有效治理并破解大城市病,也将为国内其他大城市等人口经济密集地区优化开发提供模式案例。

  北京城市副中心如何借鉴国际经验与教训

  国际上,超大城市快速发展出现“大城市病”是规律性的共性问题,为了缓解中心城市的职能转移、人口疏解,缓冲中央区的人口、就业、环境、交通、经济等各方面压力。通过建设“副中心”来应对,也是世界其他巨型城市的做法。首尔、东京、巴黎、伦敦、纽约等都曾经历这样的一个阶段过程。

  比如,东京近些年来就发展了多个副中心,且每个都着重承担金融、娱乐、文化等不同方面的功能。由于通勤高峰时的人满为患等原因,使东京从1958年开始陆续打造了7个副都心,其中有新宿、涩谷、池袋等。

  最早的池袋、新宿和涩谷“三大副都心”,都是1958年为了分散东京“都心”的功能而指定的。20世纪八九十年代,日本又先后追加了都厅、千代田区、港区和中央区旧都心4处地区为副都心。7个副中心距离东京基本都在30公里左右,拥有完善的商务、商业、购物、休闲、观光、生活等功能,以及大型公用综合设施、公园绿地、医院学校、商业中心、酒店公寓等。

  东京御台场临海副都心已建设30年,在东京湾对面,那里有富士电视台大楼、大型购物区维纳斯城、海滨公园。跨海彩虹桥又缩短了临海副都心与东京市区之间的距离,通过便捷的城市公共交通设施,只需要20分钟左右就可到达东京中央区的银座。占地约4.5平方公里的御台场临海副都心仍在建设进行中,到2020年东京举办奥运会时,临海副都心还将建成大型港口,届时可以停泊大吨位的豪华游轮。

  一个城市副中心的发展,除了大规模商业设施外,能有多少大型企业机构进驻是最不容忽视的问题。以东京御台场临海副都心为例,到2006年底时,进驻那里的企事业单位就有800多家。特别是富士电视台把总部搬迁至御台场,带动了当地的经济、文化发展。

  巴黎都会区拉德芳斯位于巴黎市西北部,1958年,巴黎市政府决定在拉德芳斯规划建设现代化的城市副中心,调整和改变城市核心区域东部和西部发展不平衡的状态。对历史文化遗址进行重建并保留部分城市遗址。为此,巴黎政府创建拉德芳斯区域开发公司(简称EPAD)来引导区域的发展,经过几十年的发展就成为集商务办公、购物、生活和休闲于一身的现代化城区。

  拉德芳斯规划用地800公顷,规划建设写字楼250万平方米,供12万雇员使用,共容纳1200个公司。整个区域交通体系十分发达,交通系统整体地下化使得地面上几乎看不到一辆汽车。最终在不断的发展完善中,拉德芳斯区一举成为欧洲最大的商业中心。这里几乎都是世界跨国公司的总部基地。巴黎都会区拉德芳斯拥有33家世界五百强企业的总部,是欧洲最集中的地区之一。

  曼哈顿是美国纽约市5个行政区之中人口最稠密的一个,也是最小的一个行政区。曼哈顿主要由一个岛组成,并被东河、哈得孙河以及哈莱姆河包围。

  1966年,美国纽约市政府开始将曼哈顿拥挤的人口进行疏散,把新的就业机会和投资机会吸引到相对落后的西边,建立了巴特利公园城(Battery Park City),以商务办公为主要职能的巴特利公园城兼有商业、娱乐、会展等功能,整个区域被分为典型的纽约式街区模式。公园城依哈得逊河而建,紧邻举世闻名的世贸中心,在建造上还利用了世贸中心建设遗留的土壤和材料。公园城的37公顷土地是在1967年至1976年间填哈得逊河而成的,最早用于填河的砂土是从建造世界贸易中心的工地上挖掘出来的土方。

  如今,曼哈顿被形容为整个美国的经济和文化中心,是纽约市中央商务区所在地,世界上摩天大楼最集中的地区,汇集了世界500强中绝大部分公司的总部,也是联合国总部的所在地。曼哈顿的华尔街是世界上最重要的金融中心,有纽约证券交易所和纳斯达克,曼哈顿的房地产市场也是全世界最昂贵之一。
曼哈顿还拥有很多世界知名的桥梁、摩天大厦以及公园,也同时拥有大量的大学,其中包括世界排名前50的知名学府如哥伦比亚大学、纽约大学以及洛克斐勒大学。

  北京城市副中心将成为时尚之都、不夜水城

  中国国际城市化发展战略研究委员会副主任、中国(深圳)综合开发研究院资深研究员李津逵在谈到通州建设北京城市副中心时,对通州寄予厚望。他说,深化改革就是要深化治理体系,通州在未来的发展中,要带领国家治理体系的现代化。另外,通州在未来的发展中,要在各方面不断创新,形成北京新的创新极,要通过产业发展,争夺活力人群,成为人才高地,承接来自五湖四海的人。如果说北京是文明的收割机,未来通州就是文明的播种机。要让通州成为继拉德芳斯、新宿之后又一个典范。

  没有产业便没有活力,如何创新体制机制和政策,制定配套政策,多策并举,鼓励中心城区功能和产业转移至通州,有效疏解北京非首都功能,对于北京城市副中心亦是一个挑战。通州目前急需改变“有城无业”的现象,突出主导产业和优势产业,有效疏解中心城区功能。

  中国社科院当代城乡发展规划院副院长张朝伟认为,目前的状况是居民每天潮水般的在市区和通州之间涌来涌去,从行政副中心到城市副中心如果仅仅换个名号其实没什么意义。关键是通州成为城市副中心以后如何宜居的同时还宜业。政府要做的是让通州宜居宜业,这个也必须做到。因为环境再怎么优美,或者生态、低碳,环保,如果仍然是一个睡城,它依然不是现代化的城市。

  从空间布局上,北京城市副中心有一核五区组成,一核主要是城市副中心的城市部分,也是北京唯一的一个滨水高端商务区域。先期发展运河核心区是16平方公里,也是北京建设现代化国际新城发展的战略引擎区,是疏解中心区商务功能,提升消费功能,聚集文化功能的重要的空间载体。五个区域分别是宋庄文化创意产业聚集区、北京通州文化旅游区、环渤海高端总部基地和国际组织聚集区,以及北京国际医疗服务区。

  未来,城市副中心还将充分利用大运河、潮白河、温榆河水系,建立一系列生态湿地、国家森林公园,打造“水城共融”的国际化水城不是梦想。

  在环渤海经济圈、京津冀区域协同发展背景下,北京城市副中心作为一个发展轴心,将其建设成为示范区带动区域协同发展,的确是历史的选择。从区域上来看,通州东部紧邻河北省廊坊市北三县10至20公里,距离河北省廊坊市中心约40公里,距离天津市武清区约58公里,副中心位于京津发展轴和京唐秦发展轴在北京市域内的交汇点。

  交通方面,副中心将加强与中心城区的联系。通过轨道交通建设和一批道路的提级改造,提升交通运行效率,实现半小时交通圈。还将建立与北京东部地区顺义、平谷、大兴、亦庄新城的交通可达性,特别是两个机场的交通联系。

  副中心贯穿了首都机场和新机场的交通连接,将有利于进一步推动京津冀区域协同发展。同时,副中心还将加强与区域的快速连接,重点推进京唐城际等规划建设,实现与津冀互联互通。

  从河北通县到北京通县、通州区,再到通州新城、通州行政副中心,再到北京城市副中心,通州的定位,历史上经历了若干次演变。

  历史上,作为久负盛名的水陆都会和盛极一时的皇家码头、漕运重地,借“漕运通济”之义命名,通州历来在华北地区位置显赫,古时素有“一京(北京)、二卫(天津)、三通州”的说法。

  有人评价,通州城市副中心之于北京,如同九龙之于香港,曼哈顿之于纽约。在北京代表中国走向世界的战略蓝图下,我们有理由相信,北京城市副中心将成为北京与世界接轨的中心,在这里,白天因商务而繁忙,夜晚因休闲娱乐而繁华的国际休闲时尚之都、不夜水城将变成现实。

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