处在加速城市化进程中的长沙县，于2009年年底开始探索“镇改街”管理体制创新，将星沙镇改设为星沙、湘龙、泉塘3个街道办事处。我们试图以泉塘为例，从“镇改街”试点的背景、具体做法和实战效果，分析探讨城市管理体制创新对于产业发展与城市功能升级所起到的优化协调作用。

　　2008年，当湘潭伢子左小阳第一次来到长沙县成为长沙市经开区的一名保安队长时，没有看到高楼大厦、喧嚣闹市，只有满目的厂房，不断延伸的黄泥路，以及路边肆意生长的野草。几年来，长沙县已发展成为中国力量之都、全球最大基础施工装备制造基地、千亿产业集群……星沙镇的产品正阔步走向世界。原星沙镇分拆出的泉塘街道的柏油马路修好了，公共设施齐全了，社会管理完善了。左小阳在这里买了房，言必称：“我们泉塘如何如何……在泉塘我找到了家的感觉。”

　　在今天的泉塘街道，有千千万万个“左小阳”，而这在几年前是不可想象的，当年的泉塘只是长沙经开区的一个区域，经开区的主要功能是发展经济，城市和社会管理的职责则归口长沙县相关职能部门和星沙镇，经开区范围内的公共服务没有实体的“块块”承接，因此，政府的管理职责和公共服务资源无法精准提供，也就无法做到城市管理的精细化，工作生活在泉塘的居民也无法对本地形成认同和归属。如何解决这一问题? 长沙县于2009年实施了“镇改街”城市管理体制，正是对上述现实状况的一次积极回应。

　　1984年5月，中共中央和国务院决定，进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海14个沿海港口城市之后，一批批经开区、高新区、保税区、出口加工区如雨后春笋般在全国涌现。然而这经济功能区，却专注于招商引资，专注于工业产值，只具备单一的发展外向型工业的功能，缺少城市氛围和可持续发展的吸引力。面对这些问题，进入新世纪以来，全国各地的经开区以及其他功能区都在痛定思痛，认真反思，纷纷提出“产城融合”的转型理念和思路。2015年7月，国家发展改革委办公厅下发了《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》，拟在全国范围内选择60个左右条件成熟的地区开展产城融合示范区建设工作。

早在2009年，长沙县就意识到造成“产城分割”的原因是多方面的，既有发展理念的片面性，但体制也有推波助澜的作用，并开始积极寻求突围之路，探索通过城市管理体制的变革推动“产城融合”发展，为长沙经开区的有序转型和可持续发展奠定了坚实的基础。产城融合的重要内容就是公共服务的精准化。原有开发区内设的社会管理局仅仅是公共服务的提供者，而街道办则可以成为公共服务生产与消费之间的桥梁。街道办熟悉群众、贴近居民，了解公共服务丰富多彩的需求。长沙县将县城一镇改三街，大大改善了公共服务的质量。

　　长沙县的“镇改街”主要是针对其县域内的长沙经开区和县城星沙，地处湖南省会长沙东郊。2000年，经国务院批复升格为国家级经开区，规划面积为105平方公里，下辖星沙、榔梨、黄花三个工业园。在推进产城融合的城镇化建设过程当中，长沙县大胆探索“镇改街”创新体制机制，扎实推动产业和城市的同步升级发展，做到产城融合，实现以产兴城、以城聚产。

　　随着长沙经开区以及长沙县城所在地星沙镇的工业发展和人口集聚，其已经发展为一座现代城市。过去以乡镇体制管理城市的模式客观上已不能适应星沙城市发展和管理的实际需要。为加快构建城市建设管理新体制、新模式，全面提升星沙城市管理水平，长沙县委、县政府按照“重心下移、充实基层、机构精简、权责一致”的原则，提出星沙城市管理体制改革方案，改革的基本思路是建立县、街道、社区三级管理体制，撤销星沙镇建制，设立星沙、湘龙、泉塘三个街道办事处，以适应星沙城市建设、管理、发展的需要，力求在城市功能分区、公共管理和政府服务上最大限度地方便广大市民。

　　2009年12月，“镇改街”区划调整由长沙县人民政府向长沙市人民政府呈报请示，并依程序上报湖南省民政厅和湖南省人民政府。根据湖南省民政厅批复（湘民行发〔2009〕10号）和长沙市人民政府《关于撤销长沙县星沙镇设立星沙等3个街道办事处的通知》，同意长沙县撤销星沙镇，设立星沙、湘龙、泉塘3个街道办事处。以分设后的泉塘为例，其位于长沙县县城东南部，范围为：京珠高速以东、长永高速以南区域，区域总面积为20.84平方公里，占经开区总面积的三分之二。下辖12个社区，入区企业300多家，当时总人口4.5万。作为工业区域的泉塘，其主要功能还是产业发展，与人们生活相关联的公共服务配套严重缺失，在过去的乡镇体制下难以全面顾及，泉塘街道办的设立开始逐渐扭转之前的局面。

　　从理论上讲，“镇改街”后泉塘的社会管理可以精细化、服务可以精准化，公共服务可以创造性地提出解决方案。然而，摆在泉塘街道面前的却是20平方公里的泉塘住了约4.5万人，没有一个公办医院、银行、图书馆、幼儿园和小学，所有的公共服务、商业服务几近空白的严峻现实。

　　泉塘街道书记陈小虎感慨地说：“2009年前的泉塘街道的前身是星沙镇，跟我国众多的开发园区差不多，尽管经开区产业并不缺吸引力，但相关配套严重欠缺，经开区内员工吃、住、休闲等生活配套都成问题，医疗、教育、商业生活配套几乎零格局，更谈不上文化娱乐设施与服务了。”但这一局面随着2009年长沙县实施的“镇改街”城市管理体制开始逐渐被打破。

　　1、聚人气：栽得梧桐树，引来凤凰栖

　　“在泉塘，包容开放、视觉舒服、工作舒畅、感觉幸福的梦想不再遥远。”这是陈小虎心中的理想泉塘。

　　近年来，除了蓝思科技，德国博世、美国空气化工、可口可乐、山河智能、中联重科、力元新材等200余家大小企业相继入驻泉塘街道，数万名产业工人让这里变得热闹非凡。

　　2012年，大学刚毕业的陈亚娟在蓝思科技股份长沙有限公司找了份待遇和前景都不错的工作，只是她觉得公司所在的泉塘有点偏。“一开始有点不满意，集体宿舍条件差、周边没有超市、没有娱乐场所，感觉日子难过。”

　　那么，如何才能留住引来的“凤凰”? 用宜居宜业的环境“筑巢”，这是泉塘街道党工委领导班子的共识。

　　道路是城市的血脉，首先血脉要畅通。为了打通“血脉”，泉塘街道全力协助长沙经开区对远大二路进行了腾地拆迁、提质改造，拉通了东七线，对8条次干道进行了白改黑，还主动联系交通部门，开通了多条公交线路。“现在道路都畅通了，坐公交车很方便，可以去市中心。”不仅提升了道路质量，还对沿线的下水道井盖进行了加高加固，新增了雨水井，连接了市政排水管网，解决了居民用水水压不足等问题。

　　从低成本的居住空间考虑，社区商业是城市基本配套。泉塘曾经有一个“马路跳蚤市场”，只出现在企业上下班时间，超过300个小摊贩聚集在一起，在主干道上卖早餐和宵夜，场面可谓壮观。但马路市场肯定是不符合城市管理条例的，但既然出现了就有其必然性，因为几万产业工人需要马路市场。泉塘街道认为：群众有需要，就得想办法满足。为此，街道专门规划了包括蓝思科技在内的5个交通疏导点，划出500多个经营位，将无序经营的摊档劝入“网格”内摆摊经营，并配置了垃圾桶和保洁人员。同时，大力引进精品酒店、连锁超市、连锁饭店、银行、快乐垂钓等一系列商家和企业，改善了周边的生活环境和购物环境，打造“10分钟消费区”。陈亚娟说，自己已经几个月没有去市里了。“一般的生活需求周边都可以满足，娱乐活动也多了，朋友聚会都很方便。”

　　泉塘街道创新“政社联合”共建模式，2011年引进了社会公益组织长沙市“工之友”服务中心，并指导“工之友”于2013年获得长沙市民政局的重点孵化，逐渐成长为泉塘街道本土常态化、工作专业化、管理规范化、项目品牌化，具有一定影响力的社会组织。街道通过购买服务或政策支持的方式引进其他地区先进社工组织，建立了社会组织培育基地，设计、运行了泉塘益空间项目。

　　1、“镇改街”为“产城融合”提供了制度保障

　　20世纪90年代我国各地兴起的开发园区建设，极大地加速了我国的工业化发展进程，拉大了城市的生长骨架，拓展了城镇发展的新空间，为地方经济社会发展注入了新能量、新资源与新活力。作为这段改革发展历史进程的一个重要参与者和见证者，孕育于中国中西部地区的长沙县，于2009年年底开始探索“镇改街”城市管理体制创新模式，成功地走出了一条产业发展与城市功能升级优化协调并进的高水平城镇化发展道路，为我国改革新常态下新型城镇化国家战略的推进，为城镇化快速发展地区审慎避开“产城分割”窘境，为新城区和开发园区的建设者们反思、破解并走出新区建设经常出现的“生活空间发展落后于生产空间发展，城市功能建设滞后于产业功能发展，社会事业发展滞后于经济增长发展”的低水平城镇化困局，提供了有益的参考和弥足珍贵的先行经验。长沙县推行的“镇改街”城市管理体制及社区服务创新，对当前我国开发园区社区建设乃至城市社区的治理模式创新具有重要的借鉴意义。“镇改街”之后政府的社会管理和公共服务得以进一步下沉落实，与之前隶属“条条”的社会建设局面不同，街道办不仅具有更强的主体性，而且也更加贴近基层群众的实际需求和生活。

　　2、“镇改街”为社区建设拓展了试验空间

　　长沙县通过实施“镇改街”创新社区管理体制，在政府、社会组织之间合理分权，在营利性社会组织和非营利性社会组织之间合理分工，促进政府、市场与社会组织合作。街道办成立以后，工作重点更多地体现在政府社会管理和公共服务职能，从而有效剥离原来乡镇体制下的经济发展职能，也就完成了从开发区管理者向城市建成区管理者的角色转换。