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宅基地改革,把完整产权还给农民
时间:2015-11-23 15:12:47  来源:南方周末  作者:陈斌 

   市场化改革的大车,是由产权改革与价格改革两匹马牵引的共轭改革。

    2015年又是一个改革年。价格改革方面:2015年10月12日,中共中央、国务院《关于推进价格机制改革的若干意见》,提出“放开竞争性环节价格,充分发挥市场决定价格作用”,成为新一轮价格改革的纲领性文件。

    产权改革方面:2015年8月24日,中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》,提出“以管资本为主”的新理念,是新一轮国企产权改革的指导性文件;2015年11月2日,中国政府网公布中办、国办印发的《深化农村改革综合性实施方案》,是新一轮农村产权改革的指导性文件。

    这份文件提出:开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点,并提出了宅基地制度改革的基本思路:在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上,改革完善农村宅基地制度,探索农民住房保障新机制,对农民住房财产权作出明确界定,探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制,探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

    趋向让农民拥有宅基地的完整产权,这是对历史与现实的一个重大交代。此话怎讲?

    宅基地本无事

    简单梳理一下1949年以来中国宅基地制度的流变。

    从三大改造说起。关于农业社会主义改造,官方表述为:到1956年底,参加初级社的农户占总农户的96.3%,参加高级社的达农户总数的87.8%,基本上实现了完全的社会主义改造,完成了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的转变。

    所谓“社会主义改造”,指的是“生产资料公有化”,并非要将一切财物收归国家所有或集体所有。根据生产资料/生活资料两分法,生活资料仍归个人所有。农业社会主义改造三阶段:互助组→初级社→高级社,生产资料集体化程度逐次提高。那么,根据当时法律政策,宅基地要不要被集体化呢?

    1956年6月30日,全国人大通过《高级农业生产合作社示范章程》。第13条规定:入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有;社员私有的生活资料和零星的树木、家禽、家畜、小农具、经营家庭副业所需工具,仍属社员私有,都不入社。第16条规定:社员原有的坟地和房屋地基不必入社。社员新修房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地,由合作社统筹解决,在必要的时候,合作社可以申请乡人民委员会协助解决。根据上述规定,房屋+宅基地(房屋地基)作为生活资料仍归个人所有。

    天下本无事。如果没有后面的人民公社一揽子事情,就不会出现现在的宅基地问题。宅基地问题是人民公社遗留问题。

    人民公社遗留问题

    1958年9月1日与4日,《红旗》第七期与《人民日报》先后刊发《嵖岈山卫星人民公社试行简章(草稿)》。第5条规定:在已经基本上实现了生产资料公有化的基础上,社员转入公社,应该交出全部自留地,并且将私有的房基、牲畜、林木等生产资料转为全社公有,但可以留下小量的家畜和家禽,仍归个人私有。

    这一条的要害是将宅基地(私有的房基)归入生产资料范畴,要求公有化(全社所有)。虽然是“试行”+“简章”+“草稿”,但河南嵖岈山卫星人民公社可是“天下第一社”,是人民公社化的母本。宅基地问题由是而起。

    1962年9月27日,中共八届十中全会通过《农村人民公社工作条例(修正草案)》,即“人民公社六十条”的第三版/最终版。第21条规定:生产队范围内的土地,都归生产队所有;生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖。沿袭了嵖岈山卫星人民公社将宅基地视为生产资料要公有化的观点,只是从“全社所有”降级为“生产队所有”。

    但是,该条例第44条又规定:要保障社员个人所有的一切生活资料,包括房屋、家具、衣被、自行车、缝纫机等,和在银行、信用社的存款,永远归社员所有,任何人不得侵犯。

    第45条更是明确规定:(1)社员的房屋,永远归社员所有。(2)社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋,可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价,由买卖或者租赁的双方订立契约。(3)任何单位、任何人,都不准强迫社员搬家。不经社员本人同意,不付给合理的租金或代价,任何机关、团体和单位,都不能占用社员的房屋。如果因为建设或者其他的需要,必须征用社员的房屋,应该严格执行国务院有关征用民房的规定,给以补偿,并且对迁移户作妥善的安置。
归纳一下这些规定:宅基地-生产资料-集体所有-不能买卖VS房屋-生活资料-个人所有-有权买卖。但问题来了:房屋附着在宅基地之上,房地在买卖上不可分离,怎么整?

    所有权与使用权分离

    一个解决路径是回到将宅基地界定为生活资料的正统社会主义观点,但历史选择了另一条路径。客观地说,如果我们生产资料与生活资料分别理解为资本品与消费品,那把宅基地及土地归入生产要素/资产/资本品范畴,也是合理的。

    1963年3月20日,中共中央《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》转发了国务院农林办公室整理的《关于社员宅基地问题》,规定:(1)社员的宅基地,包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地,都归生产队集体所有,一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用,长期不变,生产队应保护社员的使用权,不能想收就收,想调剂就调剂。(2)宅基地上的附着物,如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有,社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖以后,宅基地的使用权即随之转移给新房主,但宅基地的所有权仍归生产队所有。

    这个仍然有效的中央规范性文件提供了一个解决路径:将宅基地的所有权与使用权相分离,所有权归于集体,使用权归于个人,这样宅基地使用权+房屋所有权就可以买卖转让了,并且还没有限制转让的对象,理论上城乡居民都可以买。照理说,宅基地问题解决了。

    改革开放后对宅基地的法律政策,均源于此。1998年修订的土地管理法第62条规定:农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准;农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。2007年物权法第13章为“宅基地使用权”,规定:宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定(第153条);已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记(第155条)。

    产权再次缺损

    但新的系列问题又出现了。问题之一:对交易范围的限制。2008年建设部出台《房屋登记办法》。第83条规定:申请村民住房所有权初始登记的,还应当提交申请人属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明。第87条规定:申请农村村民住房所有权转移登记,受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的,除法律、法规另有规定外,房屋登记机构应当不予办理。这是将农村村民住房所有权(+宅基地使用权)的交易范围限制在本村。

    问题之二:对交易对象的限制。1999年国办《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》首次规定:农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。2007年国办《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》更是明确规定:农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。将城镇居民从交易对象中排除了出去。

    问题之三:对宅基地使用权抵押等金融功能的禁用。1995年担保法第37条规定宅基地的土地使用权不得抵押。2008年物权法第184条沿袭了这一规定。

    完整产权的意义

    这里讲一下产权的基本原理。所有权与产权不是一回事,前者指的是谁名义上拥有这项财产,后者指的是谁拥有这项财产的使用权、收益权与转让权。一项财产的所有权与产权是可以分离的。1963年的中央规范性文件在中国开创了将宅基地所有权与使用权分离,深合新制度经济学的基本理念。现在城里的商品住宅,购房者既买了房子,也买了70年的国有土地使用权,也是基于同样的逻辑。只不过,宅基地使用权理论上是永久的。

    不过,商品住宅是可以转卖的,与其不可分离的70年国有土地使用权也随之换了业主,并且城乡居民甚至外国人都可以购买,还可以办理按揭抵押贷款,这等价于70年国有土地使用权是可以转卖与抵押的。另一个佐证是开发商拍下的国有土地使用权,既可以转卖给别的开发商,也可以抵押给银行以获得开发贷款。

    一比较,问题来了。农村房屋+宅基地使用权不能卖给城里人,不能卖给村外的任何人,只能卖给本村的农民,极大地削减了这项财产的转让权与收益权。道理是简单的供求关系。把一项商品的卖家强制缩减了N个数量级,需求被大大削减,令其市场价值大贬。

    同时,也别低估了禁用金融权能的后果。能否使用金融杠杆的小小差别,引发的效应极大:一是借助杠杆令城里人拥有的资产价值远远多于农民,二是使用杠杆能增加资产的流动性,让死的、有形的资产变成活的、无形的资本,从而创造更多的财产性收入。

    秘鲁经济学家德索托认为,许多发展中国家的穷人穷≠没有资产。他估算,在发展中国家,由穷人占有但不合法所有的房地产资产总额超过9万亿美元。有资产还穷,此话怎讲?

    穷人持有大量资产:没有门牌的房子,没有确权的商铺与土地及没有登记的工厂等。但因为没有得到合法的产权登记、确认与表述,这些资产,首先只能在高信任但狭隘的熟人圈子中进行流转交易,限制了交易对象与市场范围;其次不能使用抵押等金融功能,从而无法转化为活的资本。办信用卡对白领来说易如反掌,但对与金融绝缘的穷人来说难于登天。中国宅基地问题与这个问题是高度同构的。

    其实,不让城里人买宅基地,不让农民抵押宅基地使用权,一个初衷也是为了保护农民利益,不让“狡猾”的城里人与银行“骗取”农民的宅基地,但这是把农民当成没有行为能力、不能保护自身权益的“傻子”了,更是出于对完整产权与资本化关系的无知。事与愿违,结果是以保护农民之名收伤害农民之实。

    一个类似问题是股权分置,问题起于为了确保对国企的控股,规定高比例的国有股份不能流通。因为有人认为,国有股流通会动摇“公有制主体地位”。后来政府想把一些国有股流通,却发现流通股持有者强烈反对。这才如梦初醒:股份和其他财产一样,限制了其转让权,也就限制了其收益权,价值会大打折扣;国有非流通股的安排,反不利于国资保值增值。最后,2005年股权分置改革,以非流通股向流通股支付对价的方式逐步实现全流通。

    以上初步阐释了完整产权的价值与巨大威力。

    《深化农村改革综合性实施方案》中的宅基地制度改革基本思路,包括“保障农户依法取得的宅基地用益物权”(使用权与收益权),“探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”(转让权与收益权),“探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径”(金融功能与转让权)等。向赋予农民完整产权趋近,有针对性,意义极大。

    2015年11月3日,新华社发布的中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,提出:维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。明确“进城落户农民”亦享有宅基地产权,不可忽略。

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