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胡存智:新型城镇化中如何推进节约集约用地
时间:2015-06-25 15:37:57  来源:城市化杂志  作者:胡存智 

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  胡存智:国土资源部党组成员、副部长、科技专家咨询委员会主任,中国国际城市化发展战略研究委员会副主任

  今天,我想跟大家共同研究关于落实节约优先战略,推动紧凑型城市的构建和绿色发展的有关问题。一直以来,城镇化都在高速发展之中,预计到2020年,我们国家将新增城镇人口1.3亿,到2030年将新增城镇人口2.4亿。今后的10年、20年仍然是我们国家城镇化的高速发展时期。这个时期里,在新型城镇化过程中,我们仍然要推动节约优先战略,实现节约集约用地。

  一 、当前城市开发建设中存在的问题

  当前,在新型城镇化发展过程中,城市的开发和建设中存在三个问题:

  第一,脱离实际、贪大求洋的建设方式,严重浪费建筑空间和土地资源。从目前391个新城新区规划的人均建设用地衡量,最新数字达到人均197平方米,远远超出人均100平方米的国家标准,也超出2011年我们做的一次全面的城镇建设用地调研的状况。大多数的新城新区平均容积率在0.8—1.2之间,很少超过1.5。从长远来看,这样的发展模式是不可持续的,极大地浪费了资金和稀缺的土地资源,同时也使得城市空间的组织和安排失序、失当,占地多,最终快速膨胀的人口将带来资源和人口环境的矛盾。对于开发利用密集的地方,我们有一个对比,纽约CBD的住宅容积率高达5—10,新加坡的CBD容积率达到6,首尔10以上。

  第二,目前城市的建造方式和用地方式,耗能费地,形成严重的城市病。当前的城市是以传统方式在发展,从低密度、低容积率、平面空间起步,逐步建设城市的功能区片,并且随着人口的增加、城市的扩容,逐步来增加基础设施,逐步来完善,增大立体开发强度等。

  在快速的城镇化发展过程中,这样的建设方式就分离了生产生活和生态的城市空间。如此一来,在城市的建设发展过程中,难以协调统筹城市的各类功能,形成的巨量的交通和物流造成了严重的交通拥堵,这些问题越来越严重。在近期,这种情况会使得城市无序扩张,浪费土地,功能结构不合理;远期看,则会导致基础设施功能不足,交通拥堵,能源居高不下,环境污染等严重的城市病。

  城市人的时间都到哪去了?我们有一个简单的统计,到目前为止,在中国三大城市——北京、上海、广州中,北京的日常上班出行时间最多,和世界各国相比也有统计数字,纽约单程平均是35分钟左右,上海36分钟,北京将近40分钟;另外一个数字说,北京每天的上下班平均时间是1个半小时。交通拥堵、公共服务不足,城市资源的过度透支,这些城市病极大地影响了现代城市的运行和管理。

  第三,侵占优质耕地、冲击耕保红线、危及生态安全。根据我们的统计,在全国391个新城新区中,规划的面积已经占到整个城市面积的23.5%,约为四分之一;其中三分之一已经超出土地利用总体规划划定的边界,需要占用大量的耕地。这些耕地既是重要的生产基地,也是重要的生态环境,所以,这样的发展方式对生态环境和农业发展构成挑战。

  二 、探索推动新型城镇化建设中的节地模式

  要适应资源环境承载能力的要求,探索新型城镇化节地建设的发展模式,推动节地建造、发展新模式应该成为新型城镇化发展的主要途径。在国家新型城镇化的规划中明确提出,城市建造发展模式科学合理是新型城镇化的重大目标。它的实现标志就是密度较高、功能混合和交通导向的集约紧凑型开发模式成为主导。

  今后,城市土地开发集约节约利用就要从目前单宗地、单用途的土地节约集约利用,按照绿色、紧凑型的城市发展需要,形成多宗地、多功能、多用途的综合节约集约利用开发。这样,我们就必须大力推动立体综合开发的节地模式。要通过节地来促进新型城镇化和绿色城镇的发展,进一步推动集约节约用地,我们在这里提出三种节地模式:

  第一种节地模式,推动人车分流、交通优先、绿色运行的节地型城市建设方式。这种建造方式通过节地建设来构建新型的交通模式,构建节地的、紧凑型的城市建造。这种实施途径能够有效避免城市病,主要特点如下:首先,地面道路主要供汽车行使,同时通过地面道路建设周边,建设大量的停车空间和汽车运行的空间;其次,在整个城市建造中采用人工的平台,将城市的建设、一般的出行交通,通过架设一定的空间平台和交通线路的方式,使得人车分流,最后形成居住、办公、生产的合理空间。

  这种模式大体上采用的是立体建设方式,把人车进行有效的分流,同时进行紧凑型的城市建造。屏幕上是这种节地方式和整体建设的示意图,有整个交通建设中实施的交通出行方式的分离,也有道路建设的基本设计。大家可以看到,本来城市的交通是在地面上的,随着城市的逐步发展,现在的城市是把大量的交通用架桥的方式建立起来。采用这种建造模式,人的出行方式正好反过来,不是把车架起来,而是把人架起来。通过改善人行的交通,构建新型的交通体系、城市的交通体系,这是在构建“人”的交通方式。这种交通方式可以把人、车进行恰当的分流,通过这种方式建设、发展紧凑型的城市。

  为了推动这种节地模式,在国土资源部和相关部委支持下,我们在长沙已经进行了这样的节地实验。推动这种节地方式具有一定的功能:大家看实例,这就是长沙新河三角洲节约集约用地的推进方式,通过这种方式建立并发展节地型和紧凑型城市。屏幕上是整个区片的外貌,这一片区的面积是1.1平方公里,在整个建设区间内,我们看不到一辆汽车,在整个小区的建设中,它是完全的架空平台,这是它整个城市建设的密集的结构。这张图片是整个建设过程中属于地面的空间,地面的空间全部作为交通空间,作为汽车的行使空间以及停车场。这是整个小区的建设,车是在下面行驶的,其他的建设空间在上面。这样的节地方式取得了很好的效果,在长沙的湘江世纪城项目中,占地面积达到110公顷,总的建筑面积达到510万平方米,容积率达到4.63,入住人口达到6.2—7.2万人;紧邻的另一个项目是新河三角洲北辰项目,占地面积也是1.1平方公里左右,容积率4.9,入住人口达到6.3—6.6万。

  这样的节地项目节约了大量的土地,人均居住用地只有18平方米,大约为目前一般用地水平的1/3,人居环境得到了彻底的改善。由于人车分流,人和车的出行完全隔离;同时促进绿色出行,紧凑的空间使得人的一般出行都是在步行距离之内,极大地节约了资源;消除了交通拥堵,由于地面没有人车的相互干扰,红绿灯也得以全部取消,由于消除拥堵节约了能源,汽车节能减排50%—80%,同时解决了停车困难的问题;作为开发主体,也节约了大量的投资,由于整个交通体系的安排是在地面上进行的,不用对地下空间进行深挖和大量的工程建设,因此节约了大量的城建成本,节约了土地,节省很多能源,节省材料,使得整个城建的投资仅为一般建设投资的30—50%。通过这种节地方式,政府增加了收入,一块土地获得的收益是原来的3.5倍。

  第二种节地模式,我们要开展立体城市的建设方式,节约大量的建设空间和土地资源。这种建设方式目前正在由万通公司设计和开发,目前第一个项目在浙江温州已经开始推进。立体城市的发展目标是建设紧凑型的高就业、高福利、低成本、可持续的理想城市,解决目前城市发展中的资源以及城市病等各种问题,打造紧凑型的、产生一体化的、可持续发展的城市。

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  紧凑型城市的设计以及建设方案,计划用5—7年时间在一平方公里的土地上建设600万平方米的建筑,容纳8万人口。这个建设目标和目前的设计与刚才提到的人车分流的节地方式是非常接近的。在一平方公里的土地上可以居住6—8万人口,并且解决1/2的就业,这样的城市建设在中国还是非常紧凑的。在这样的核心理念指引下,使用最少量的土地,配置合理的产业和资源,建设环保交通体系,实现充分的绿化和宜居的城市环境,这样的立体模式是可以达到建设紧凑城市的目标的。

  立体城市目前正在建设开发之中,和传统的城市相比,只需要使用一般方式的1/7的土地,但是可以节约将近60%的用水,节约40%的能耗和60%的碳排放,并且减少城市垃圾,真正实现田园园林城市的目标。

  立体城市的建设是紧凑型的,把居住、就业和一般的生活活动都紧凑地进行安排。这种城市建设方式具有六大特点:一是竖向发展,把原来平铺在平面上的城市形态变成竖向发展的城市形态;二是大疏大密,该紧凑的地方高密度、高容积率地发展,其他的生态空间是比较宽松和稀疏的;三是使产业和城市的居住紧密联系在一起,形成各种功能紧凑发展并且密切联系的城市;四是有效地节约资源,减少土地的占用和建筑材料的消耗等;五是实现绿色出行,绿色交通;六是要利用当代的互联网技术等,对这样的城市实现智慧化的管理。此外,紧凑型城市的建设还要做好七大服务平台,从规划设计、金融服务、产业服务、资产管理、工程管理、自由定制、数据服务七大数据平台来构建整个紧凑型城市的发展。

  第三种节地模式,轨道交通导向型土地综合开发模式。轨道交通型土地综合开发利用可称为公共交通导向型的土地综合开发利用。这种开发方式契合了紧凑型城市发展模式的核心概念,有三个方面的特点:

  1、高强度的土地开发利用。这种紧凑型的土地开发利用方式是按照“谁修路,谁开发”的原则,在轨道交通(铁路)站场周边划出50—100公顷的土地工业给市场主体,与毗邻地区土地进行整体规划设计、统一联建、立体开发,实现各种交通(包括公交、地铁)、各种功能(如商业、办公、住宅)等用途在一起进行高强度的综合开发。从已经实践的情况看,我国土地综合开发利用已达到很高的水平,比如目前国内的长沙客运专线的客运站、香港九龙站地铁上盖子等项目,容积率都达到了7.5和8,组织得非常好。

  2、土地利用多功能的有机混合。土地综合开发也契合了紧凑型城市发展模式的核心理念,也就是土地利用的多功能的有机混合。这种开发方式包括了居住、商业、办公、交通等多类设施,最终在同一块土地上形成多种城市功能的有机混合,形成布局协调、地上地下空间充分利用、交通设施无缝对接的城镇综合体。

  3、落实公交优先理念。实现公交优先、绿色出行,首先是强调以铁路的站场、轨道交通站场为依托的土地综合开发,要和城市的其他公共交通系统进行无缝衔接,落实公交优先;其次,选定这些开发地块的面积,形成紧凑型开发的城市综合体,强调的是在500米范围内直径距离,步行距离范围内共同进行建设、设计、开发,这样使得在日常的活动中人们可以以最恰当的范围,以步行的方式来实现绿色出行的要求。

  屏幕上就是轨道交通型土地综合开发的一个示意图,大家可以看到,最底层是地铁站,其上层是一般的城市公交换乘站,再往上层是商场,再往上层是城市的园林平台或汽车出行的路径,再往上面是住宅、办公和商场等的建设,形成了立体开发、整体综合开发的发展模式。这是土地综合开发模式的一个平面示意图,大家可以看到分层立体的发展格局。

  这种发展模式把多种功能混合在一起进行开发,来实现高密度的综合性开发的目的。这是已经建成这种综合开发模式的城市,一些相互衔接、换乘的具体方式,这个图片是香港的情况,地铁和公交的换乘、地铁和商场的无缝衔接,和商业的无缝衔接以及和交通出口的相互衔接。这就是综合开发时考虑到公交的土地利用情况,都在500米距离范围内进行的整体安排,包括商业、交通、住宅、办公等。

  以下图片都是一些已经采用这种方式进行开发,形成紧凑型城市开发的典型例子。这是香港地铁的九龙站,高楼是地铁站上边的部分,这是它的分期开发以及各种功能混合的示意图,它是铁路站城一体化的典型例子;这是日本新的横滨站,这些楼建立在它地铁的上盖部分,这是设计示意图,下面的图是它各种功能混合在一起进行开发建设的、局部小范围内进行的紧凑型开发;这是刚才提到的武广长沙客运站,也是采用这种方式进行的紧凑型开发;这是深圳四号线车辆段上盖物业的开发,这是它整个城市紧凑型开发的外观,这是它的内部设计,把车辆段的上盖和非上盖部分设计在一起,形成一个地块上多功能的综合开发,这是它的总体规划图。

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  三、 推动紧凑型城市开发建设的前景和有效途径

  节地紧凑型城市开发建设模式是城市发展的新模式,这种开发模式已经是大势所趋,具有广泛的应用前景。

  (一)轨道交通导向型的土地综合开发模式将成为中国城市化发展中一个重要的开发模式。在实施一带一路、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划过程中,沿着轨道交通干线形成有效的城市布局是优化国土空间开发的必然选择。中国的城市化发展离不开以交通枢纽为导向,因此大量的城市将来都会在交通沿线形成有效的布局。

  在构建以城市群为主体形态的新型城镇化过程中,铁路、轻轨、地铁等大容量公共交通建设步伐将进一步加快,能够协调城市土地利用和轨道交通发展特征的城市开发模式会成为今后重要的开发模式,因此轨道交通型综合开发模式将是重要的方式。现在实行的几大战略都跟轨道交通密不可分,包括“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等,都离不开轨道交通。

  此外,轨道交通导向型的土地综合利用以铁路来提升土地价值、以多元经营回收土地的外溢收益,以人口集聚增加主营收入、以产业集中促进城镇发展、以交通走廊优化城市布局,这种新机制可以实现支持铁路建设,促进城市发展和提高节地水平三个目标。在这三个目标同时能够实现的情况下,轨道交通型的土地开发模式应用前景非常广泛,而且会成为主要方式。

  首先,它推动城市和交通互动的方式,能够极大地提升城市的集聚效果。从屏幕中,大家可以看到来自日本的统计数字,日本进行有产城开发和没有产城开发的对比,前面人口集聚比较少的,这几个小的、矮的、绿色的柱子就没有进行产城一体化开发,每天客流量不到一千万人次,进行了产城一体化开发的城市人口集聚效应非常明显,每天达到5300万人次。其次,这种开发模式可以很好地支持整个轨道交通形式的发展。我们从香港地铁的收入情况可以明显地看到这种方式带来的好处。

  香港地铁的整体收入中,由物业发展和物业租赁的开发所带来的收益超过50%:建造各种紧凑型城市所带来的物业收入占到28%,物业租赁以及物业管理的其他业务收入达到24%,整体收入达到52%。还没有计算车站的商务这部分,如果计算这部分将达到75%以上。这样有利地支持了轨道交通的发展,同时轨道交通发展还带来新的城市经济的增长点,由于轨道交通的到达,使得各行各业都得到了促进和发展。

  (二)节地紧凑型城市开发建设其他方式的实施前景。应该说,这些方式(人车分流的节地方式、立体城市的节地方式等)也是非常具有前景的,为舒缓资源环境的压力,解决交通拥堵和空气污染等大城市病产生了积极的作用,同时能够促进新的经济增长的发展,促进产城融合。这样的前景优势,使得有远见的城市开始转变城市的发展理念和模式,转为采用精明增长的模式,这是非常优先的选择。

  由于节地紧凑型城市的开发模式所具有的功能多样化、交通便捷等特征,对于增加土地收入、发展商业、服务业等产业有巨大的促进作用,所以这样的节地方式将会有非常广阔的应用前景。这些方式的实现途径,目前已经可以看得非常清楚,特别是对于轨道交通型土地的综合开发利用,已经可以看到三个方面的优势:第一,在土地供应上具有一定的优势;第二,在规划上会得到支持;第三,在政策上也得到了推动。

  我国的城市土地都属于国家所有,因此在土地供应的政策上比较容易协调和推动,在规划上也可以给予有利的支持。2013年开始,国务院在《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》中就明确地提出了轨道交通型的土地综合开发利用模式,提出了总体的方向,在政策上也给予了明朗。2014年,国务院办公厅专门下发《关于支持铁路建设实行土地综合开发的意见》,在政策上对这种开发模式给予了明确的支持。这种开发模式能够促进铁路开发主体的积极性,能够使得在加强铁路建设、促进轨道交通发展的时候也推动新型城镇化的发展,具有有效的实施途径。

  (三)对于推动紧凑型城市开发建设模式的一些政策建议和思考。我主要从四个方面考虑:第一,要制定科学的规划要求,从城乡规划、详细的控制型规划上,就要引导和支持新型城市的建造模式;第二,对传统的城市建造方式实行适当的限制,来强制推动新型城市化建设模式的发展;第三,要制定用地的扶持政策,鼓励采用新型的城市建造模式;第四,要坚持资源约束条件,推动新型城市建造模式的应用。

  目前国土部正在制定相应的政策,在考虑这些问题。比如,在推动采用新的用地方式的时候,就从几个方面考虑到了这些问题,比如在推动节地模式的时候,试行土地利用年度指标激励,对采用新型建造方式的城市,我们通过一定的指标来推动这种节地方式的使用;考虑招拍挂的时候,也可以使新型的建造方式作为一个优选方案,或适当作为配置土地的前提条件。另外,对于节约集约利用土地,采用紧凑型的城市建造方式,可以在地价和容积率方面给予适当的优惠和推动。

  采用新型节地方式有相当的难度,这些政策正在考虑和制定之中,期待在不远的将来,我们能够对新型城镇化中的节地利用方式进行有力的推动。我的发言就到这里,谢谢大家!

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