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面对城镇化的乡村治理
时间:2015-03-20 15:08:20  来源:城市化杂志  作者:张英洪 

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  张英洪:北京市农村经济研究中心研究员、法学博士、中国国际城市化发展战略研究委员会专家委员。

  最近公布的2015年中央一号文件提出要创新和完善乡村治理机制。这确是一个重大的现实课题。在城镇化进程中,原来城乡互相隔离、各自封闭治理的状况被打破,乡村治理面临城镇化发展的新挑战。

  首先,我们要区分乡村层面的自我治理与国家层面对乡村的治理。这两个层面的乡村治理的含义是不一样的,单纯的乡村层面治理很难达到目标。因为我们任何一个乡村都处在国家的基本制度结构之中。我们虽然实行了二三十年的村民自治,但实际效果并不是很理想,不少地方产生了“村民自治失灵”现象——村民无法通过自治解决自己的问题。这是因为我们村级层面的治理受到上级政府包括乡镇、县、省和国家治理的制约,同时,现在的村民自治也难以充分发挥村民的主体作用,村民自治在维护村民利益和村集体利益上也力不从心甚至走向反面。所以我们一定要区分乡村的自我治理与国家对乡村的治理这两个治理范畴。不能只单纯推进乡村层面的自我治理,而忽视国家对乡村的治理,否则下动上不动,旧体制就很难动,实际效果也很难体现出来。所以,我们首先要认识到乡村处在国家制度结构体系之中这个大逻辑。

  其次,我们要分析乡村治理的两种基本类型。在城镇化进程中,有两种最基本的乡村类型,它们的乡村治理要求是不一样的。一种是人口输出地区的乡村。这是在城镇化进程中人口流出的地区,比如说中西部农村地区,大量青壮年劳动力到沿海地区去了,到大城市去了,这样的乡村留下的都是留守老人、留守妇女、留守儿童,这样的留守乡村甚至“空心村”怎么治理?这是在城乡二元结构下的城镇化对我们提出的挑战。另一种类型属于城镇化进程中人口流入地区的乡村。在城镇化进程中,大量的外地人口流入的地区,它的乡村治理主要面对外来人口进入出现的“人口倒挂”这个问题的挑战。这两种类型的乡村治理,我们要具体分析、区别对待。

  再次,我们要明白乡村治理要达到的目标是什么?这个目标肯定有很多,以前人们可能更多地着眼于维稳,维护社会稳定,维护社会秩序等。我认为完善和创新乡村治理,现在最核心、最基本的目标就是要维权,维护村民或者居民基本的权利和社会的公平正义。只有真正实现维权,才能真正实现维稳。如果把乡村弄得村民基本权利不保、社会正义缺失,这就不是乡村治理的法治化和现代化。

  最后,我们要把握乡村治理面临的转型挑战。改革三十多年来,我们乡村治理面临四个方面的基本转型:一是从封闭社会向开放社会转型。以前我们的乡村治理体制是建立在封闭社会的基础上的,我们在城镇化、市场化进程中,封闭的社会走向了开放,这对传统乡村治理产生了很大的挑战。二是从城乡二元结构向城乡一体化转型。以前我们的乡村治理都是在城乡二元体制这一基本结构框架中去建立和完善政策体系,现在我们要破解城乡二元结构,促进城乡一体化,那么我们的乡村治理就要适应从城乡二元结构向城乡一体化的重大转变。三是从传统产权不清晰的农村集体经济向现代产权清晰的新型集体经济的转型。传统农村集体经济跟现代新型集体经济的一个很大的不同,就是产权是否清晰。乡村治理现代化要建立在产权清晰的基础上。四是从传统的乡村控制型向现代的乡村治理型转型。长期以来我们习惯于控制人、管理人,不断强化管理而不是强化服务。而现代社会要求多元共存、多元治理、扁平化的治理模式。从管理走向治理,对我们所有人,不但是对农民,更主要的是对我们干部提出了一个重大的挑战。

  由于认识不到位、作风不到位、改革不到位、制度不到位、问责不到位,致使乡村治理呈现许多乱象。在城镇化进程中,有两个非常突出的问题正在严重挑战我们的治理能力,第一个是财产权利保护问题。在城镇化进程中,一些地方强制征地拆迁引发的财产权利纠纷和冲突,已成为社会矛盾的一个突出焦点。第二个是农民的信访权利受到很大的侵害。在城镇化进程中,财产权利受到侵害后的农民,原本希望通过信访渠道维护自身的合法权益。但一些地方和部门为民无方、害民有术,他们不去真心实意地解决农民反映的现实问题,却热衷于搞什么劳教呀,劫访呀,暴力打压呀,有的地方甚至把一个正常上访人员关进精神病医院。这是我们在治理中面临的很严重的社会问题。这个问题不解决,不管是国家治理还是乡村治理,我们都很难说实现了治理的法治化和现代化。

  在城镇化进程中,乡村治理面临最突出的问题是维护和发展乡村居民的基本权利。当前,最迫切的是要构建有利于保障乡村居民三种最基本权利的治理体制和机制。一是财产权利。如果我们不能很好地保护乡村居民的财产权利,这个乡村治理就是不成功的。特别是在城镇化进程中,人们的财产权利日益突出,财产权保护不力已经成为影响社会和谐稳定的重要因素。二是社会保障权利。这属于基本公共服务方面,这是城镇化中面临的重大问题,全国两亿多的农民工,他们的基本公共服务还很缺失。解决农民工的基本公共服务,这是新型城镇化的要求,也是乡村治理现代化的要求。三是公共参与权。在现代社会、现代国家,公共事务事关每个人的切身利益,每个人都要有平等的参与权、平等的表达权。如果你剥夺了任何一部分人的参与权、表达权,这个乡村治理就不是现代化的乡村治理。

  推进城镇化中的乡村治理,一方面,在乡村层面的自我治理上,要着眼于建设自治乡村,处理好自治与他治的关系,做到还权于民,培育和保护乡村社会的自治能力,保障和实现村民的民主自治。另一方面,在国家层面的乡村治理上,要着眼于建设法治中国,处理好政府与社会的关系,建立全国统一、开放的公平正义的制度体系,确保村民普遍享有现代法治国家保障的基本公民权利和自由尊严。

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