国家统计局的数据表明，2011年年底，我国城镇人口占全国总人口比重达到了51.27%，首次超过50%。作为一个农耕文化浸染较深的大国，历史上第一次出现城镇人口多于农村人口的情况。到2013年，这个比例变成了53.7%。

    城镇化不是盖房子、迁人口那么简单，而是涉及社会、经济、文化、农业、就业、交通、环境、土地、资源等诸多方面。其核心目的，不能局限于土地的城镇化，更是要做到人的城镇化。

    因此，在新型城镇化建设中，要摒弃过于注重追求城市规模扩大、空间扩张、人口增长，GDP增加的模式，而是要提升城镇公共服务能力、促进产城融合，统筹城乡发展，最终使我们的城镇成为宜居之所。

    从1978年到2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点。而城市数量则从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。改革开放以来，我国城镇化基本特点是：起点低、速度快。

    在2014年清华新型城镇化发展论坛上，经济学家、清华大学客座教授林炎志说：“中国的城镇化被世界认为是空前规模、空前速度的。”在他看来，中国城镇化每年以创造一个芝加哥的速度进行，这在历史上的确是空前的，是很难想像的，而因此面临的问题和困难也是空前的。

    “ 离土不离乡 ” 也是城镇化

    “城镇化是经济发展水平不断提高的自然规律。随着农业生产率的提高，城市其他方面的发展需要劳动力，因此，城镇化是一个经济过程。”国务院参事、清华大学区域与城市发展研究中心主任施祖麟告诉记者。

    但是，在之前，“离土离乡”的城镇化过程，引发了一系列问题。如流动人口管理、大城市病、中小城镇空壳化等。从过去侧重发展大城市，到如今注重中小城市的发展，“离土不离乡”的就地城镇化，已经成为在城镇化进程中不得不面对的新课题。

    “从前几年开始，部分农民工开始返乡。”施祖麟认为，这为就地城镇化提供了客观契机，“相当数量的农民工‘折返式’进城，即在大城市积累一定资金和技术后返回家乡，选择进入门槛更低的小城镇就业和创业。”

    在他看来，这种“离土不离乡”的就地城镇化正在成为一种自然选择。这是因为许多农民工在城市的生活水平，比不上城市居民的水平。在教育和社会保障等方面，也因诸多壁垒难以享受到同城待遇。

    刘海涛，就是“折返”队伍中的一员。2006年，当时刚满18周岁的他汽修学校中专毕业后只身来到北京，成了北京公交集团保修分公司五厂的一名合同工。“来北京工作整整8年多了，现在还是合同工，到2015年第三次合同到期后，我打算回老家县城自己开个汽车修理店。”8年时间，刘海涛一晃就从一个毛头孩子到了成家的年纪。“现在，我每个月工资6000多元，有五险一金但没有编制和户口，就以这个收入水平在北京成家太不现实。”这是他决定回老家发展最直接的理由。据他说，和他同期进入厂的工友，不少在最近几年陆续返乡创业。

    施祖麟认为，如果特大城市严格控制人口和规模的话，中小城市、就地城镇化的发展空间就会很大。加快新型城镇化进程，促进就地城镇化是一种选择。

    据统计，2013年底，全国农民工总量达到2.69亿人，以农民工为主体的外来人口对城市化率的贡献率已经高达85%。扣除“半城镇化”状态下的农民工人数，全国的城镇化率大概只有35%~36%。

    按部署，中西部地区将就近就地城镇化1亿人，其目的地就包括了小城，和城镇化的中心镇。“城镇化就是重视小城镇的作用，因为镇是联系农村和城市的桥梁。”他说，我国现在两万个建制镇中，建成区平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人。“如果按照每个建制镇可容纳3万人规模测算，理论上有再增加4.6亿城镇人口的巨大潜力。”

    资金和土地从何而来 ？

    2014年政府工作报告明确提出，“推进以人为核心的新型城镇化”，并且“今后一个时期，着重解决好现有‘三个1亿人’问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。”

    那么解决就地城镇化最基本的问题来了：钱从哪里来？

    “统筹城镇化建设资金与房地产业发展，拓展城镇化建设融资渠道，破解‘钱从哪里来’的问题。”施祖麟说。在施祖麟看来，城镇化的新阶段，单靠政府建设资金和传统的地方融资平台已不能满足当下城镇化建设的资金需求，拓宽城镇化的融资渠道，建立城市建设债券发行制度，扩大地方债券发行范围，激发民间资本投资活力都是必要的途径，甚至应该思考怎么在中国城镇化过程中让国际企业参与进来。

    在解决就地城镇化中项目融资问题上，国开金融投资委员会副主席修军则提出通过PPP模式运作城镇化建设中的具体项目。他说，所谓PPP模式是政府与社会资本合作（或公私合营）模式，具体来说是指为了完成某些公共设施、公共交通工具及相关服务而在公共机构与民营机构之间达成伙伴关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成。“和传统城镇化项目的融资模式相比，PPP的典型特征包括共享投资收益，分担投资风险和责任，是新形势下新公共管理的一种重要实现方式。”修军说。

    城镇化作为空间的现代化，首先是土地的城镇化。那么，第一问题就是新的建设用地供给问题。中国人民大学经济学院教授陶然表示，中国的土地发展模式，导致每年新增城市化用地工业用地占比40%。城市的扩张主要是工业区的扩张。他指出，全球各国，工业用地平均占比一般是城市用地的10%－15%，而中国的城市化过程中，工业用地达40%－50%，主要用来建开发区，还有10%－15%用来做基础设施。中国只有用剩下的30%－40%的土地搞住宅，其他国家是60%－70%。这直接导致工业开发区占用土地过大，使用效率非常低，同时商住用地密度过高，人居环境恶劣。

    在解决土就地城镇化中的土地供应问题上，和解决居住问题时，陶然认为有两办方法：首先要保障农民工基本居住权利，提供基本的政策性优惠的出租房就是一个最简便的办法；另外，根本上是要将过去在城镇化过程中通过“产城融合”的方式过度使用的的工业用地转化为商住用地。

    然而，土地的城镇化涉及到一个重要问题就是，在将农民变成市民的过程中，原有的宅基地、承包地等土地使用权如何处置？

    2014年12月2日，中央通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作意见》。这意味着我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。“从地方实践来看，如果放开竞买人限制，市场真正建立起来，是能够实现城乡土地同地同权同价的改革预期的。”中国土地勘测规划院地政研究中心主任唐健说。

    （小）城镇化后的公共服务

    从目前农业转移人口进城意愿来看，更多的农业转移人口还是倾向转移到大城市，这与区域发展不平衡，中小城市和小城镇就业、教育、医疗等功能相比欠缺导致的对流动人口吸引力不强有关。

    在就地城镇化过程中，同大中城市同等水平的公共服务如何配套成为了关乎就地城镇化效果的重要问题。因为城镇化不只是盖房子，更要把人口吸引到城镇中来。

    在第五届财新峰会上，投资银行中国首席经济学家汪涛对外表示，在过去二十年中，城镇化的重点是土地的城镇化，但对于目前的新型城镇化而言，“真正的关键是其他配套制度的改革，比如财税、户籍、公共服务、公共管理等方面。也就是说，当前农民和城里人最大的区别并不仅仅是薪酬，而是农民进城就业，却没有得到同等的社会保障和公共服务，农民无法享有医疗保障，子女无法就地入学等。”

    汪涛提供的数据显示：根据新型城镇化的规划，未来将有1.4亿人实现落户，平均每年增长2000万左右，远超以往每年1300万的增长。而当前75%左右的就业都是非农行业，那么城镇化的加速实际上是市民化的加速。在汪涛看来，“地方政府要有钱，有动力。然而，现实情况是地方政府享有了土地城镇化增值带来的收益，但却没有用这笔钱保障农民权益的动力。”

    汪涛认为，要破解地方在提供公共服务的积极性低的难题，就应该依靠中央提供社会公共服务，而非地方。以保险为例，只有样本基数越大，保费就越低，因此，由中央承担责任，更有利于打破地方利益。

    “21世纪对世界影响最大的有两件事：一是美国的高科技产业，二是中国的城市化。”这是诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家斯蒂格利茨的经典断言。自2014年3月16日《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》发布以来，城镇化大幕正式拉开，新的阶段，意味着新的机会，和新的挑战。