告别立法的手段和路径依赖,是公共治理智慧纯熟的彰显,也是法治成熟的表现

　　最近,北京拟提请市人大常委会待审议的《轨道交通运营安全条例(草案)》稿中,关于“地铁进食”的条款,受到广泛议论。随后,北京市法制办回应,已将该条删去,认为此条款更适宜纳入乘车手册,作为对乘客的一种引导、提倡行为。(据5月21日《新京报》)

　　地铁进食等行为,作为备受诟病的公共陋习,如同随地大小便、随地吐痰、说脏话等不文明行为,理应从公共空间及公共生活里革除。但现实的尴尬却是,这些陋习在民众的口诛笔伐中,依然阴魂难散,无奈中,吁请祭出法纪规章制约此类行为的声音也就随之而起。

　　公共管理者、立法部门能够听到民声,并且有所动作顺应民意,自然是好的。但以怎样的方式来达到治理的目的,却是个科学而审慎的命题。规范市民的行为,维系好的公共生活,立法固然是种有效的手段。可关键是,这种必要手段的成立,是否有充分的条件。

　　“地铁禁食”纳入法规约束范围,如何执行,怕是最大的问题。如果法规无法被执行,那么束之高阁的法条,或只是挂在墙上的风景。并且,法律无法发生效力,无法发挥制约效果不说,甚至还可能损伤法律公信。因此,立法绝不是立完了事,而是要权衡执行的可能性和可行性,从此意义上,它是个科学而系统的工程。

　　法治社会里,法律是公共管理的准绳。但公共管理中,庞杂的事务,又非法律工具能够完全解决。有些事务,除了法治,需要通过文化、道德等分担。而这,则考验着公共管理者的耐心以及平衡能力。而动辄立法,不仅仅思维简单,还容易产生路径依赖,更重要的是,这很容易走进“钱穆制度陷阱”——制度繁密,往往造成前后冲突矛盾,由此生发的歧义和漏洞,非但不能彰显法律工具的效率,还可能消解法律的严肃性和公信力。

　　因此,有效的制度法规,不能见子打子地建立,而是有赖于建立科学的制度体系,切中问题要害的真正管用的制度框架。“地铁禁食”入法,虽从理论上界定了该行为的不合理性,但问题的要害却在于,条款该怎样执行、谁来执行,对法规实施环境进行实证,制订出来的法规,才称得上是严谨。

　　为公共管理而立法,不仅要考虑其必要性,即是否有其他的因素和路径可用；也应该考虑立法条件的充分性,及法规是与其所实践的土壤相匹配,能否代入合理的执法情境。而公共管理过分依赖立法,将守护底线的强制性维度,无限扩展到泛滥的地步,那么公共治理必然陷入机械僵硬。事实上,公共治理,不仅考验法律工具运用的能力,更考验管理者平衡社会各种关系和元素的智慧和手腕。北京此番将“地铁禁食”删除,纳入“乘车手册”,希望是因思维的转换,而不仅仅来自舆论压力。

　　相对于立法一禁了之,通过“乘车手册”等行为指南的规劝,及文化、道德情景的熏染,效果也许没有那么显而易见。但很显然的是,后者的渐进式改变,总会比那无法或不易在现实土壤中执行的、徒具观赏价值的法律条款更具价值和意义。告别立法的手段和路径依赖,是公共治理智慧纯熟的彰显,也是法治成熟的表现。