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底特律城市转型的理性思考
时间:2013-07-18 13:44:30  来源:城市化杂志  作者:赵云伟 

    最近,中国媒体大量报道了底特律人口大量迁出、政府濒临破产的情况,甚至有些媒体用鬼城来形容如今的底特律。事实上,底特律危机由来已久,是几十年城市产业结构单一、就业人口不断外迁的必然结果,已经成为了全球化导致城市衰退的经典案例。

全球化是底特律城市衰退的根本原因


   
作为全球最著名的汽车之城,底特律一度是美国最繁荣的制造业中心。美国通用、福特和克莱斯勒三大汽车公司总部均坐落在这座城市。底特律在上世纪40年代城市规模达到顶峰,人口多达180万人,排名全美第四大城市。到2012年,底特律人口跌至71万人,在全美城市排名中名列第18名。鼎盛时期的绝大部分汽车工厂都已迁到世界各地,从上世纪七八十年代开始,城市已陆续失去了20万个就业机会。以汽车制造业闻名的底特律,现在仅剩两条高度自动化的装配生产线,就业人口不到1万人。
   
底特律的制造业的转移并非偶然。全球化所带来的影响不是城市所能控制的。随着世界范围内新一轮的国际产业分工开始,制造业企业为进一步节约成本、追求利润,逐渐把制造业基地向发展中国家转移。而以底特律为代表的美国工业城市,由于无法同其他国家的低成本、高效率制造业竞争,制造业企业逐渐迁往墨西哥甚至中国的城市,从而导致底特律的制造业就业机会急剧下降,城市税收持续降低,最终使底特律市陷入严重的财政危机。接着,引发城市安全问题,城市基础设施破败,居住生活质量下降,又促使更多的居民搬出底特律市区。
   
因此,在底特律实现城市转型的过程中,全球化所带来的制造业转移进而引发的城市衰退是世界经济发展的必然产物。底特律这座城市没有充分做好迎接全球化时代产业转型的准备,固步自封,导致城市财政危机。2013314日,底特律被密西根州政府接管,被《福布斯》评为2013年美国最悲惨的城市。

底特律的主要城市问题到底在哪里


   
制造业转移引发城市危机的城市不止是底特律,几乎所有以制造业为主导产业的西方城市都经历了产业转型之痛,如美国的匹兹堡、英国的谢菲尔德、德国的鲁尔工业区等。经过长期的努力,目前这些城市大都已经成功转型。
   
底特律与周边的市郡共同构成了大底特律都市区。从大底特律都市区来看,底特律市周边地区仍然是全美最发达的地区之一,是美国汽车设计、销售、以及企业后台服务的重要基地,容纳了近500万以中产阶级为主的居住人口,充满生机和活力。底特律市区的近一半就业人口也在这些地区工作。就底特律市区看,城市核心地区同样是充满就业和活力的地区,通用汽车全球总部所在地区仍是大底特律都市区的三大就业中心之一。底特律的城市衰败主要出现在城市核心区以外地区,尤其是以制造业为主的老旧工业区。
   
随着制造业的转移,市区以制造业为主的就业人口急剧减少,而城市周边地区以研发为主的就业机会逐步增加,这样就造成了这座城市的空心化。底特律之所以没有能够及时完成城市转型,除了深层次的种族问题和强大的工会迫使中产阶级和企业迁出外,庞大的城市规模和市政设施也使得城市政府无力招架。一个为180万居民提供基础设施配套服务的城市骨架要缩减成为一个为70万人提供服务的基础设施体系谈何容易。因此,从城市规划专业角度看,底特律的城市问题是结构性的。底特律市政府真正面临的城市问题是如何集中财力为这70万居民提供一个高效的、可持续的城市发展前景,而不是将资金分散投入到全市各个地区,盘活整座城市。把一个大城市建成区规划成一个小城市,尽量缩小城市基础设施的负荷是底特律政府的主要任务。其次才是如何再利用城市中近20平方英里闲置土地。最后才是住房问题,底特律总共有37.5万套住房,其中33.6万套有人居住,3.9万套住房空置。显而易见,底特律市的非重点规划建设地区将不再有政府持续投入,而是要交给市场运作。缺乏政府的资金支持和基础设施配套,空置地区的房地产几乎没有什么价值,这也是为什么我们会看到美国房地产机构售卖城市衰败地区“1美元1套房的原因了。

底特律未来城规划开启城市转型


   
为积极应对城市萎缩,重树市民信心,底特律政府于20131月公布了一份城市发展战略规划——底特律未来城(Detroit Future City)。该战略规划编制历时2年多,征求了大部分城市居民的意见,不仅仅是一个城市的总体规划,更是引领底特律人重建城市的指南。该规划的总体战略是把资源集中整合起来,选定几个目标区域,集中投资在人口密集地区,提供高质量的公共服务,形成就业中心,吸引人来工作和就业。
   
依照未来城规划,到2030年,底特律人口将稳定在60—80万人口,稳居美国前20名。实现初步产业转型后,城市就业人口占总人口的比例从现在的1/4增长到1/2。就业的主要经济增长点包括:教育和医药产业;数字和创意产业;制造业(传统制造业和新技术);地方企业。从空间布局来看,规划了1条以城市核心区为主要地区的就业走廊和7个就业集中区。
   
空间策略方面,规划将城市人口减少看作实现城市空间转型的机遇。未来底特律仍以各类产业为主导,配有一流的大学和医院,加上丰富的土地(再利用)资源,实现一个现代的、高效的、可持续的城市发展模式指日可待。具体实施策略包括:
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政府集中投入高密度建成区,改善市政条件和居住环境
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重新评估土地价值,将闲置土地转换成城市固定资产
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将大批闲置土地转变为绿色社区,增加城市的景观价值和居住品质
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将较大的弃置地块和城市道路规划为公共空间网络,供居民休憩和娱乐
底特律未来城规划得到了全社会的支持。从2008—2011年,美国10个基金会累计投资4.22亿美元,修建了城市轻轨和景观步行系统。基金会还计划继续提供1.5亿美元用于发展战略的实施。
美国政府的相关资料表明,随着以汽车业为代表的制造业在美国的回归,到2020年美国将在这一领域增加250—500万个就业岗位。因此我们有理由相信,底特律人会重拾信心,勇敢面对城市转型。

对中国城市的启示


    在新中国的城市发展过程中,一大批工矿城市和老工业基地的转型同样经历了和底特律一样的城市危机,城市下岗职工再就业也一度成为城市的核心问题。与底特律不同的是,由于中国城市政府可以在国家体系中得到支持,中国人也没有迁居的传统,因此不会出现城市人口骤然减少而导致城市衰败的现象。但底特律城市危机毕竟给世人敲响了警钟,大规模空城将导致城市政府破产。
   
启示一  资源型城市要提前做城市转型的准备
   
我国目前资源型城市还很多,资源型城市主要依靠不可再生资源,以单一产业完成城市化和城市发展。一旦资源耗尽或产业形势产生波动,就会对城市造成毁灭性的影响。从国际资源型城市转型经验来看,城市转型应由政府主导,有计划、分步骤地制定详细目标,鼓励产业多元化,适当调整产业结构,促进城市产业升级和经济发展。
   
在产业转型的过程中,城市空间结构也是随之进行调整。城市从单一中心向多中心结构发展的内在动因是产业的多元化。纽约、伦敦、北京等世界级城市的产业结构越来越趋向于以生产性服务业为主,而制造业更会集中在地区级的大城市。因此,资源型城市的转型应根据自身情况选择产业多元化的路径。
   
启示二   防止城市新区规模过大、速度过快
   
底特律被称为鬼城指部分城区空置房比例过大,逐渐衰败。而中国城市称作鬼城往往指城市新区。由于城市新区开发规模过大、速度过快、城市功能单一而造成的供远远大于求而导致的地广楼空的现象。底特律出现鬼城的原因是由于税收持续减少而引发的政府财政赤字,居民被迫迁出,导致城市衰败。中国城市鬼城大多出现在城市新区,形成原因是城市政府过分依赖土地财政,过度出让土地,基础设施和市政配套跟不上,居民不愿迁入导致大批量空置房的出现。
   
解决底特律的问题靠丰富产业类型,提高就业密度,改善居住质量。最终是鬼城地区的环境和设施得到改善,实现房地产价值的提升。而解决中国城市鬼城问题的核心在于合理确定城市新区规模、产业布局和发展时序,切忌盲目发展。目前,我国沿海地区产业正有步骤地向中西部地区城市转移,在中西部地区出现了超大规模的城市新区、产业集中区。这些新区的用地规模小则上百平方公里,大到几百平方公里,很难在近期形成高效的城市形态。如果不控制好建设时序,在全国范围内出现鬼城的可能性极大。
   
在城市发展的过程中,城市越来越受到全球经济的影响。同时,城市发展有其内在的规律。城市问题是长期形成的,解决城市问题同样需要一个持续的过程。

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