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中央经济工作会议:妙用城市化“调”结构“防”通胀
时间:2009-12-28 14:57:42  来源:城市化杂志  作者:李涛 

中央科学推进城市化

城市化是人类文明进步和经济社会发展的大趋势,是落后的农业国向现代化的工业国转变的必由之路。诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨曾说,美国的信息化和中国的城市化是21世纪影响世界的两件大事。梳理近十年来国家重大的发展战略,可以发现,中央一直对城市化予以高度关注。

2002年11月8日,江泽民同志在 “十六大”报告中指出,要逐步提高城镇化水平,坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年规划纲要》指出,把积极稳步地推进城镇化作为我国城镇化发展总战略。

2007年10月24日,胡锦涛总书记在“十七大”上指出,必须坚持走中国特色城镇化道路,按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,促进大中小城市和小城镇协调发展。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出,要坚持大中小城市和小城镇协调发展,提高城镇综合承载能力,按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则,积极稳妥地推进城镇化,逐步改变城乡二元结构。

在2009年12月7日结束的中央经济工作会议上,会议要求,积极稳妥推进城镇化,要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制,提高城市规划水平,加强市政基础设施建设,完善城市管理,全方位提高城镇化发展水平。

从逐步提高城市化水平,到坚持走大中小城市和小城镇协调发展之路,再到积极稳妥推进城市化,全方位提高城市化发展水平。既反映了中国城市化发展过程的变迁,也反映了中央对城市化发展政策、重点的适时调整。

中国城市化进程举世瞩目

据资料显示,1949年,中国的城市数量为132个,城市化水平仅为10.64%。改革开放以来,在工业化和信息化的带动下,我国城市化水平不断提高。1978年我国城市化率为15.82 %,1988年提高到25.07%,2007年达到32.93%(按总人口中非农人口所占比重计算)。截止到2007年底,我国已有大中小城市657座,其中直辖市4个,地级市280个,县级市373个。与60年前相比,我国城市化取得了显著成绩:

城市服务功能日渐完善

60年来,城市已经成为我国经济社会发展的核心载体。住房和城乡建设部城乡建设司司长陆克华说,经过60年的发展,昔日城市生活中处处不便的尴尬正在逐渐消失,城市服务功能日渐完善。与建国时相比,截至2008年年底,我国城市供水的综合生产能力增长了115倍,供水人口增加了34倍。污水处理厂由1978年的37座、日处理能力64万立方米,发展到2008年年底的1529座、日处理能力8836万立方米。截至2007年年底,全国燃气供应总量达到630亿立方米,用气人口达到3.2亿人,分别比新中国成立初期增加847倍和174倍。截至2007年年底,全国城市道路总长25万公里、面积43亿平方米,较新中国成立初期分别增长23倍和58倍。

十一大城市群初步成型

随着我国城市化的发展,其对经济的拉动、辐射作用日趋明显,一系列城市群也由此形成。中国经济的显著特征是长江三角洲、珠江三角洲和京津冀三大城市群不仅发展速度快,而且经济规模占全国的比重越来越高。数据显示,这三大城市群以不足3%的国土面积,聚集了全国14%的人口,创造了42%的国内生产总值,吸引了79%的外来投资,在辐射带动城乡和区域发展中发挥了重要作用。随着国家西部大开发和中部崛起战略的实施,在内地人口密集的山东半岛城市群、辽中南城市群、中原城市群、长江中游城市群、海峡西岸城市群、川渝城市群和关中城市群也在发育和壮大。

社会保障体系逐步建立

近年来,各城市逐步建立健全起了覆盖城乡的社会保障体系。2006年地级及以上城市(包括市辖县)基本养老保险参保人数12933万人,基本医疗保险参保人数14050万人,失业保险参保人数10353万人。同时,城市公共卫生服务功能进一步增强。2006年我国地级及以上城市(不包括市辖县)拥有医院、卫生院20902个,床位数179万张,医生96万人,拥有社会福利院8232个,床位数59万张。

人居环境显著改善

2006年在国家环保总局监测的559个城市中,空气质量达到一级标准的城市有24个(占4.3%),二级标准的城市325个(占58.1%),三级标准的城市有160个(占28.6%),低于三级标准的城市50个(占9.0%)。城市绿化美化取得成效。2006年末我国地级及以上城市(不含市辖县)拥有城市公园绿地面积25万公顷,人均公园绿地6.8平方米。城市建成区绿化覆盖面积92万公顷,建成区绿化覆盖率35.1%。如今,环保城市、最有幸福感城市正成为城市居民新的更高追求。

全面提升城市化水平时不我待

我国城市化虽然取得了显著成绩,但也存在一些不容忽视的矛盾和问题。如地区发展不平衡;大中小城市发展差距有拉大趋势;大城市病在一些城市开始显现;城市化滞后于工业化等。因此,在保持城市化快速发展的同时,如何提高发展的质量与水平成为当前亟需解决的问题。

“规模扩张式”城市化之路难以为继

客观地讲,我国城市化过去走的是“规模扩张式”之路,伴随的是投资扩张的浪潮,主要表现在城镇规划范围扩大、房屋道路建设较多,并以土地为重要抓手,靠的是投资和工业拉动。这种“规模扩张式”的城镇化,虽然迅速拉动了城市建设和经济增长数据,但城市化的质量并不高。城镇人口和消费虽然在增加,但城乡二元结构却没有根本改变,大量农民工进城却不能落户、建设城市却不能享受城市福利,被以户籍为代表的制度隔离在城市之外,农村人口向城镇的真正转移,大大落后于城市化的规模扩张。

鉴于此,在今年的中央经济工作会议上,胡锦涛总书记明确指出,要积极稳妥推进城镇化,提升城镇发展质量和水平,全方位提高城镇化发展水平。这意味着,在今后城市化发展过程中,我们将改变此前单纯追求数量、“规模扩张式”发展方式,走数量、质量并举,工业化和城市化同行之路,全面提升城市化发展水平。

坚持走中国特色城市化道路

有学者认为 ,中央经济工作会议明确提出要全面提升我国城市化质量与水平, 这意味着我国城市化将进入发展质量水平提升期。这一过程中,必须坚持走有中国特色的城市化道路。中国农业大学国民经济管理系钟显民教授表示,中国特色城镇化道路的基本要求是统筹城乡、大中小城市协调发展。这种城镇化道路适合我国人口众多,人均土地面积少,国民整体还未达到富裕水平的基本国情,对世界上许多类似中国这种发展中国家的城市化也具有普遍借鉴意义。

南京大学的张德明教授则一针见血地指出,盲目效仿欧美的“大城市化”道路,这不仅不符合国情,还会产生一系列问题。他说,中国的国土面积与美国相差不大,但人口却是美国的4倍多,因而美国、加拿大、澳大利亚等国土面积大、人口不多的国家才可以走“大城市化”的道路,而中国只能走有中国特色的大中小城市和小城镇并进的城镇化道路,才能避免“大城市病”带来的诸如城市交通拥挤、就业困难、住房困难、上学难、看病难、生活不便、空气污浊、噪音污染等严重后果。

而在著名三农问题专家温铁军看来,提升城镇化发展质量与水平,走有中国特色的城镇化道路还应坚持多层次性。这符合中国地域广阔、发展不平衡的现实国情。他直言,西方发达国家的城市化基本上经历了一个由分散到集中,再由集中到分散的演变过程,即“农村—城市—特大城市—小城镇(逆城市化)”过程,而我国的城镇化则呈现出多个演变阶段交叉进行的状态。我国中西部地区许多城市以向心聚集的城镇化阶段为主体,即“农村—集镇—城镇—城市”的过程,以人口大量向中心区高度集聚、城市人口高速增长为特色。而一些发展水平较高的地区,主要是沿海地区则已进入以扩散为主体的发展阶段,即“大城市—扩散型卫星城市—扩散型城镇”的过程,以人口和产业由中心市区开始向周围地区分散,继而向远离中心市的外围地区扩散为特征。“这种多层次的城镇化状态,符合我国各地生产力水平的多层次,不平衡,地区差距大的特点,能在城镇化过程中取得最佳经济、社会和生态效益。

城市化让中国明天更美好

在席卷全球金融危机的影响下,很多西方国家的经济陷入衰退,中国经济却是一支奇葩。国家统计局预测,2009年,我国完全可以实现年初制定的保“8”目标,甚至还有超越的可能。归根结底,中国之所以能在举世衰退中创此奇迹,主要得益于城市化的强力拉动作用。我们也有理由相信,城市化会让中国的明天更和谐、更美好。

户籍制度改革或加速

1958年1月9日,新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》颁布,户籍制度由此建立。中国步入了一个漫长的城乡分割二元体制。长期存在的“城乡二元结构”,导致我国城市化严重滞后于工业化,制约着社会经济的快速持续健康发展,阻碍着全面小康社会的建设进程。

国家发改委中国宏观经济学会秘书长王建直言:“过去30年的城市化严重滞后于工业化,导致发展结构的扭曲:一方面工业化超前发展,一方面用户籍政策筑起城市化的高墙,把8亿农民挡在了工业化与城市化大门之外,由此形成了严重的工农、城乡‘二元结构’。现在,必须破解困扰中国城镇化发展多年的户籍制度问题。”

三农问题专家、中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英对城乡二元制结构之下的户籍管理制度关注多年,他表示:“户籍制度与社会福利结合后所造成的社会壁垒,不利于社会正常发展,从城乡分割的层面上看,可以说没什么好处,历史上曾经有的一些‘好处’,也存在虚假性,因此,现在对它进行改革是完全必要的。”

“对于户籍制度产生的弊端,中央一直非常关注,但中国国情比较特殊,不可能一下放开户籍,而只能逐步解冻”,中央文献研究室的高晓松研究员如是说。其实,早在5年前,中央就明确提出要逐步改革户籍制度,并在一些有条件的城市展开先行先试工作。十七届三中全会决议提出,要推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。

“在刚结束的中央经济工作会议上,胡锦涛总书记明确指出,‘要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制’。这极可能预示我国户籍制度,尤其是中小城市的户籍制度改革将会加速进行。这既有利于加速我国城市化进程,更有利于提升我国城市化发展质量与水平”,中国人民大学社会系的赵国民教授乐观的说。

早在2003年10月,浙江省海宁市就开始了深化户籍管理制度改革的试点。2008年6月,嘉兴正式出台了《关于改革户籍管理制度进一步推进城乡一体化的若干意见(试行)》,根据规定,从2008年10月1日起,农业户口、非农业户口的称谓正式告别历史舞台,全市城乡居民户口统一称为“居民户口”。随后,河北、辽宁、山东等12个省份取消了农业户口和非农业户口的二元户口划分,统称为居民户口。广东深圳、佛山、中山等城镇化水平较高的农村,也将农民转为非农业户口,实行城市化管理,为下一步统一城乡户口登记制度奠定了基础。

中小城市迎来发展新契机

“近年来,尤其在全球金融危机的影响下,中国西部、中部地区经济增长速度超过东部,三、四线城市超过一、二线城市,这种局面可能还会持续较长一段时间。” 上海金融与法律研究院研究员李华芳认为,今年中央经济工作会议明确指出,当前要把工作重点放在加强中小城市和小城镇发展上,这必将给中小城市发展带来新契机。

“实际上,中小城市的发展潜力最近几年已见端倪,企业对中小城市市场的潜力越来越重视。以零售市场为例,沃尔玛、家乐福等世界零售巨头在一线城市跑马圈地已基本告一段落,目前他们的竞争重心就是二、三线城市,有一些本土零售企业甚至已把四线城镇作为市场重点。”某资本管理公司的秦邦云表示,中央经济工作会议的决定,将加速这种趋势。

秦邦云直言,与大城市相比,中小城市的发展优势是多方面的,一是大城市的生活与商务成本过高,暴涨的房价就是例证;二是大城市公共服务能力陷入瓶颈,过于拥挤的交通就是例证。中小城市较低的生活成本和较好的生活环境能吸引许多人才和企业落户。“我在无锡、昆山、嘉兴等二、三线城市找项目时发现,不少高科技企业的创业团队和核心技术人员,半数以上有在上海、北京等城市工作的经历,后来离开一线城市的原因主要是生活成本高、竞争压力大。”

中小城市的崛起将带来产业格局和投资策略的重大改变,“以前奢侈品只有在一线城市和少数二线城市有市场,现在二、三线城市也将成为营销重点;以前汽车市场的竞争重点一直是三线以上城市,以后针对三线以下城市和农村市场的汽车企业将有更大发展空间;以前地产商们争破头挤进中国最大的20多个城市,现在中国300个中等以上城市都有很大的发展机会。”秦邦云表示,聪明的实业家和投资家,该好好关注这种变革了。

扩内需、调结构的新引擎

自十七届三中全会之后,中央决策层再次将城镇化提上议事日程。而在刚结束的中央经济工作会议上,中央也特别强调,要以稳步推进城镇化为依托,优化产业结构,努力使经济结构调整取得明显进展。这意味着城镇化将接替工业化成为中国经济增长的动力源泉和核心战略。

“中国城镇化背后的确酝酿着巨大的消费需求”。复旦大学中国经济研究中心副主任殷醒民认为,2008年中央为了保增长,把4万亿投资作为最为重要的措施来用,但在经济增长企稳、金融危机影响减弱时,扩大内需才是实现中国经济又好又快增长的根本之路,而加速城镇化的最大作用是扩大内需,“目前农村人均消费能力不到城市的30%,7亿多农村人口的消费能力很低,如果能在接下去几十年里,将7亿多农民中的4.5亿人转变为城市人口,那中国的内需市场将有一个极大提升。”

国家发改委宏观经济研究院副院长刘福坦在日前的中国城市“十二五”编制专家会上表示:中国当前的主要矛盾是先进的生产方式和落后的社会结构之间的矛盾,中国当前的物质技术基础可以使70%的人口转为城市人口,而社会结构只有45%的城市人口。“工业化创造供给,城市化创造需求,只有加速城市化才能解决产能过剩的问题,如果以50平方米大小的房屋面积计算,每转变1%的农民社会身份,每年需要租售住房700万套。如此一来,即使中国年出口率为零,也可以保证每年GDP10%的增长态势。”刘福坦说。

全国人大常委会委员、民建中央副主席、经济学家辜胜阻则表示,城镇化和第三产业的发展紧密相连。城镇化的发展不仅能够推动以教育、医疗、社保、就业等为主要内容的公共服务发展,也能够推动以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费型服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产型服务业的发展。

附录:历届中央经济会议重点关注:

1998定调1999:继续实行积极财政政策                      

1999定调2000:抓好国有企业改革

2000定调2001:加强和改善宏观调控                            

2001定调2002:扩大内需

2002定调2003:继续实施积极财政和稳健货币政策            

2003定调2004:保持宏观政策连续性

2004定调2005:巩固宏观调控成果                      

2005定调2006:继续搞好宏观调控

2006定调2007:国民经济又好又快发展                      

 2007定调2008:控总量、稳物价、调结构、促平衡

2008定调2009:保增长扩内需调结构推动又好又快发展            

2009定调2010:城市化,调结构,防通胀

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