小产权房是在我国城乡二元土地所有制度下伴随着城市化快速发展和商品房价格快速上涨过程中出现的，由于其利润空间大，尽管对现行农村集体土地制度造成冲击，却依然屡禁不止。今年以来，国土部的三令五申，到各地方政府相继开展的清理整顿，再次将小产权房推至舆论风口。

    城市化委员会专家委员、清华大学政治经济学研究中心主任、全国政协委员蔡继明在今年两会的提案中提出，现行征地制度导致农民在土地增值的利益分配格局中没能得到合理的价值补偿，是催生小产权房的原因之一。他认为，实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，达到“同地、同权、同价”是解决的根本途径。

小产权房揭开清理大幕

    一场清理小产权房的风暴正在全国展开。

    1月6日国土部调研小产权房；2月21日国土部在“2011年房地产用地管理调控等情况”新闻发布会上表示，今年起，将选择部分城市开展小产权房清理试点工作，为启动全面清理工作做好政策储备。小产权房将不予确权发证，不受法律保护；3月12日，国土部部长徐绍史在两会期间接受记者采访时称，今年将一手抓调查研究清理试点，一手抓执法检查严格规范，不让小产权房继续蔓延；3月底，由国土部牵头、14个部委参与研究制定的小产权房初步清理整治政策方案已经上报国务院。国土部一系列密集、明确的表态表明，今年小产权房将迎来大规模的清理整顿。

    与此同时，各地也相继开始了对小产权房的清理整顿：

    3月30日，因擅自在常乐寺村建设并销售“青龙湖庄园”别墅，北京风景伟业房地产有限公司总经理李凤景被北京市一中院以合同诈骗罪判处无期徒刑，成为首名因建设、销售小产权房而被追究合同诈骗罪的开发商。

    日前，九江一房产开发商因涉足“小产权房”被逮捕。

    4月11日央视报道，为进一步规范房地产市场秩序，促进房地产市场健康发展，湖南省桂阳县日前组织国土资源、规划、建设、城建执法等部门50多名执法人员对城北村7户共1500余平方米“小产权房”进行拆除，拉开了春季“铁锤行动”序幕。

    与上述对小产权房加大查处力度开始“动真格”相比，此次小产权房较为集中的城市之一——深圳，尝试将“小产权房”纳入保障性住房体系。 3月23日，深圳市规划国土委发布《深圳市住房建设规划2012年度实施计划》，正式提出“试点以整体租赁方式将原农村集体经济组织集资房、城中村村民自建房纳入保障性住房有效供应渠道”。

    “深圳没有小产权房。”3月下旬，深圳市常委、常务副市长吕锐锋称，深圳只有原农村集体经济组织建造的不合法、不规范的统建楼，以及一些非法房地产，“这些是历史遗留问题，不是所谓的小产权房。”据悉，截至去年12月，深圳违法建筑达37.94万栋，建筑面积高达4.05亿平方米，是深圳市总建筑面积的49.27%。

    小产权房是一些村集体组织或者开发商打着新农村建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的“商品房”，自诞生之日起就不存在商业合法性，不受法律保护。

    2008年1月，国务院下发通知，指出任何涉及土地管理制度的试验，都不能违反国家的土地用途管制制度。2009年6月，国土资源部要求各地严查“小产权房”等违法用地、违法建筑行为。2009年9月1日，国土部下发通知，再次叫停小产权房。2010年2月，国土部官员表示，争取年内出台解决小产权房方案。去年1月，国土资源部部长徐绍史表示，国土资源系统坚决推进“小产权房”问题清理工作。

    “事实上，小产权房的试点清理工作进行得并不顺利，不是一拆就能了之的。这里面牵涉地方政府、购房者、开发商等多方利益。”一位业内人士如是说。因而小产权房建设在政策“追打”之下不仅屡禁不止，而且交易活跃，以各种名头建设的小产权房不断粉墨登场。

    徐绍史也坦言，小产权房由来已久，在大中城市城乡接合部、城中村、旅游景区、休闲度假区都有，情况比较复杂。对于2012年小产权房的工作，他表示将在调查研究、清理试点和执法监察、严格防范、不让小产权房继续蔓延等方面同步推进。对于清理的原则，徐绍史透露，清理会严格保护农民的正当权益，但要依法依规行政。

秩序与权利的较量

    有人把小产权房的命运比作长大后的私生子，虽然非法所生，但却随着社会发展和“家里的”取得了同样的权利。究其原因不外乎其价格优势。

    在此次清理行动中，据当地国土部门调查，桂阳县金山村村民以每平米不到200元的价格从村委会买到土地，在没有得到任何国土和规划部门的许可下，自行建房，每平方米的成本不到1000元，再以每平方米1500元的价格卖给外来务工人员。而当地商品房价格每平方米在2500元，以100平方米的房屋为例，差价达到了10万元。

    新房在北京市昌平区宏福苑小区的小张说，“图的就是没有户口限制”，虽然没有房产证，还要全额付款，但每平方米均价不过万元的二手房，比起市区动辄二三万的房价更容易让人接受。小张说：“这房子全款将近90万，还抵不上市区一套房的首付。”

    根据公开数据显示，在成都，深圳等地，小产权房只有邻近地区商品房价格的1/2到1/5左右。

    尽管人人都知道小产权房没法和大产权的商品房相比，但面对商品房房价亟高不下，两限房、经济适用房和廉租房与自己完全绝缘，人们不惜冒风险，也要买便宜的小产权房以实现自己的安居梦。

    在重庆龙岗地产顾问机构总经理王徽看来，在重庆郊区和乡镇地区，小产权房和商品房几乎可以平分天下，重庆2011年有300多万农民工进城，其中一半都进入了乡镇。“这些乡镇要接收这么多农民，满足他们的居住需求，就只能突破法律底线，发展小产权房，如果要清理这些小产权房，政府至少需要投入上千亿元的资金。”

    此外，开发者、投资者、集体土地所有者也都在交易中获得了很大的利益和利润空间：首先，由于不用交纳土地出让金和各种税费，小产权房的主导者村子或者镇里可获超额利益；其次，合作开发商也可按比例分成，收益一般也会超过商品房开发所得的收益。据《中国经营报》小产权房利益链调查，开发商每平米利润超千元；第三，村民除自住房外也可获得分红，尽管这部分收益，不少村民都不是很满意。这是目前小产权房尽管在总量上没有统一的数据，但其规模却达到惊人地步的根本原因。

    据国土部不完全统计，2007年以前，全国小产权房的面积累计高达66亿平方米。

    全国工商联数据显示，1995—2010年间全国小产权房建筑面积累计超过7.6亿平方米，大约相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。

    今年全国“两会”上，全国政协委员、山东财经大学教授郭松海提交了关于小产权房的提案，提案中的数据称我国小产权房总量约50亿至60亿平方米，已相当于我国城镇住宅数量的30%多。

    有媒体统计，北京市的小产权房涉及超过30万个家庭，可能是全国小产权房规模最大的城市，主要集中在通州、顺义、怀柔、密云等区域，约占北京楼盘总量的20%左右。

    规模庞大，法不责众，被认为是清理小产权的难点。用市区大产权房置换了北京市昌平区宏福苑小区小产权房的齐大爷说：“都住好多年了，这些楼新的旧的大概有100来栋，都住满了，还能赶出去，法不责众。”

    全国工商联房地产商会会长聂梅生称，如果对小产权房全部拆除，将激化社会矛盾，影响社会稳定；其次也是住房建设资金和建筑材料的巨大浪费。

    那么，既然农民通过建设小产权房可以致富，购房者可以买到便宜的房子，为什么不行呢？

    专家认为，从法上讲，国家法律土地制度规定的非常明确，集体土地的宅基地包括它的土地转让性质，只能在属于农民范畴内运转，城市不能运转。因为这是从农民的根本利益出发，在社会保障不健全的情况下，这一条不能动。并且从权益利益的角度看，农民的问题就是城乡差别、二元结构的问题，以及农民保障的问题，在没有解决和建立起来的情况下，最主要是保护农民利益的问题。农村的宅基地是有限的，如果把大批农村的宅基地叫城市居民买到以后，将来可能出现他们的居住、生活问题。

    知名媒体人刘彦认为，国土资源部此时选择清理“小产权房”，显然是一件耐人寻味的事情。这也表明，虽然农民利益的保护和农民权利的伸张成为共识，但如何实现和切实保护这一权利，不但不同的部门有不同的理解，而且实现起来也困难重重。

现行土地制度的不合理催生小产权房

    对于如何处理小产权房，各界争议较多。浙江大学土地管理学院教授杨磷杰表示，小产权房争议的核心是土地升值收益的合理分配。

    这一点也得到了城市化委员会专家委员、中国社会科学院城市发展与环境研究中心主任牛凤瑞的认同。他说，长期以来我国城乡二元结构导致城乡之间在保障方面的差距越来越大，而包括北京在内的一线城市房价不断走高，使得城市人到城乡接合部乃至远郊区县买“小产权房”的现象越来越严重。

    牛凤瑞认为小产权房命题与土地升值紧密相连；小产权房的升值，更多的是交通的改变、城市的发展作用下的结果，是社会投入的结果，而非土地所有者或使用者努力的结果；所以，土地的升值收益归公、归私、还是兼而有之，需要职能部门在实践中逐步摸索出更为合理的分配方式，最终达到共赢。

    城市化委员会专家委员、清华大学政治经济学研究中心主任、全国政协委员蔡继明在今年两会的提案中提出，现行征地制度导致农民在土地增值的利益分配格局中没能得到合理的价值补偿，是催生小产权房的原因之一。

    他说，农村集体建设用地和城市建设用地产权地位的不平等表现在：城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场，实行市场定价，而农村集体建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来，以致造成“同地不同价”；城市建设用地使用主体有使用权证，可以作为抵押到银行等融资机构进行再融资和资产评估，而农村建设用地没有使用权证，也不能进行上述的抵押和融资行为，不具有资产功能。同时国家对农村集体建设用地的用途还进行了严格的规定，一旦转变用途还需要经过国家相关部门的审批和征收。这直接导致了农民在土地快速增值的过程中没有得到合理的利益补偿。根据国研中心课题组的调查，在目前“合法的”房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有 20％到 30％留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占 5％到 10％；地方政府拿走土地增值的 20％到 30％；开发商则拿走土地增值收益的大头，占 40％到 50％。

    而小产权房则是农民集体直接自发在其集体所有的集体建设用地和宅基地上建设的房产，不需要缴纳类似开发商为获取土地交给政府的土地使用权出让金（其中包括由政府出面征收农民集体土地支付的征地费用）；此外，由村集体牵头开发，也省去了开发商；而建筑商就是当地农民。如此一来，小产权房的开发就又省去了基础设施配套费等市政建设费用。另外工程设计建设的投入、配套开发建设费用（如学校）、应缴纳的税款、营销费用等房地产商的成本费用也都大大节省。因而其开发成本，相比真正的商品房成本能低过 1/3。这也是小产权房市场价格低廉的决定性因素。而在这一开发过程中，农民集体通过出售小产权房获得的收益远远高于政府征收土地的补偿金额。

    北师大不动产研究所所长黄兴文教授从政策层面分析，相关法律法规存在明显漏洞；从现实状况分析，既得利益方势力太大，阻碍土地市场改革的进行。虽然小产权房问题的解决并没有速效方法，但修改相关的法律法规，承认其合法地位应该是唯一的归宿。他强调小产权房一旦合法化，土地供应不足会得到缓解，进而明显影响房价，改变土地垄断现状，对土地市场产生积极的影响。而维护现行土地制度，政府的行政成本会越来越高。小产权房问题本质上是对土地管理和相关制度的严峻挑战，毫无疑问，目前是修改相关制度的契机。

    但曾深度参与成都综改及四川灾后重建的土地确权问题的北京盈科律师事务所合伙人、资深律师王德波直言，“如果实现农村集体土地和国有土地的‘同地、同价、同权’，国家对土地一级市场的垄断局面被打破，土地财政收入便会大幅度减少，这是政府不会让小产权房任意发展的重要原因。”

    华远地产股份有限公司董事长任志强建议，对于符合城乡统筹发展规划、土地利用规划，且未占用耕地的小产权房，应该通过补办手续等方式使之合法化。另外，将小产权房作为城市住房供给体系的组成部分。淡化小产权房建设用地的集体所有制而非国有的土地性质，允许城市和城镇周边集体性质土地和小产权房的长期存在。在房价较高的一线城市试点，建立城乡一体化土地流转市场，赋予农民集体土地流转权，使小产权房转变为合法的商品房参与到城市住房供给体系中。

    小产权房何去何从，我们拭目以待。