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2021年10月29日
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城中村改造
时间:2021-06-21 15:44:11  来源:城市化网 
什么是城中村改造
  城中村改造是指根据地区社会经济发展计划和城市总体规划,按照城市化要求,对城中村进行综合改造的行为。

改造背景
  城中村改造是提升城市化质量的必然[1]
  我国经济已经进入转型发展、更高质量发展的新时代,城市化进程也进入中期阶段。在城市化推进过程中,更加重视城市化质量、提高城市化质量决策权重是必然的选择,但倡导城市化由速度向质量转型的依据不充分。因为两者并非非此即彼,而是相辅相成的关系。城市化本质上是一个自然的历史过程。我国城市化历史任务还远未完成,人为地降低城市化速度,以换取城市化质量有违城市化客观规律。
  城中村现象是我国城市化质量不高的重要表现之一。城中村改造与旧城旧区旧厂改造、危旧房棚户区改造、城市基础设施体系完善与升级、城市历史文脉保护和挖掘、城市生态环境整治等等一起构成城市更新的主要内容,是提升城市现代化水平、建设宜居宜业城市的必由之路。
  城中村是传统农村社区自发发展、自我发展的产物,没有及时纳入城市现代化统一规划建设的轨道。这种发展模式虽然减轻了彼时的公共财政压力,降低了外来人口的城市生活成本,但也造就了城中村现代公共基础设施的严重缺失,集环境的脏、乱、差于一体,成为城市公共安全的重大隐患。与城市居民日益增长的美好生活需求背道而驰。
  城中村继续传统的农村社区体制,形成了依附于土地权益、拥有相对独立利益、排他性的城市特殊群体。城中村封闭性的固化,既与原住民家庭结构的快速变化不相适应,亦与大量外来人口进入,城市社会结构快速变化的趋势相悖。城中村成为城市现代化治理的边缘地带,增加了城市社会治理难度和风险。这里不讲城中村的黄赌毒,不是否认城中村存在黄赌毒,而是因为城中村并不是黄赌毒产生的根源,城中村改造也不能根治黄赌毒。
  历史的欠帐早晚要还的。城中村改造是城市整体质量的提升,是城中村发展历史的一次转机,更可能是城中村历史的终结。

城中村改造的主要类型
  1、政府主导型
  该种模式主要指地方政府作为城中村改造活动的主体和责任人,全面负责城中村改造政策、城中村改造方案、村民住宅拆迁补偿方案、村民安置方案与村民安置过渡方案的制定和 具体实施,包揽与城中村改造有关的所有工作的一种改造模式。例如杭州的撤村建居模式即 属于这种类型。自 2001 年以来,杭州各区成立了农转居多层公寓建设管理中心,负责农转 居及城中村改造工作。杭州市绝大多数农转居项目由政府负责实施,统一规划、统一操作, 其中筹资、拆迁、安置、建设、管理全部由政府负责。
  2、村集体主导型
  该模式主要是以村集体为操作主体,以集体经济为基础,自行组织实施非市场化的改造。此种模式中,城中村村民通过民主协商、集体讨论的形式决定有关本村改造的所有方案,并通过自筹资金、自行补偿、自我安置的原则完成自我改造任务。
  3、开发商主导型
  该模式指通过市场机制引入有实力的房地产开发企业,借助其雄厚的资金、技术实力和 建设经验,由开发商主导,与村集体或当地政府合作完成城中村改造项目的改造模式。例如 珠海在三旧改造中即主要选择了开发商主导的模式。

城中村改造模式[2]
  随着城市化的发展,城中村的改造也成为学术界研究的焦点。目前,国内已经有很多关于城中村改造模式的研究。从成熟做法看,珠海模式、广州模式、深圳模式和北京模式等值得总结推广。
  1、珠海模式
  珠海城中村改造最主要的问题有如下两个:
  一是村民收入来源被切断。因这里相当多村民的经济来源主要来自村里的分红以及出租房屋的租金。所以村民担心,在旧村改造的这段时间他们将失去这两大经济来源。
  二是让村民满意的同时,如何又能让开发商有开发动力。
  在解决第一个问题上,珠海市政府尽量照顾被拆迁旧村居民方方面面的利益。旧村居民所有合法房屋按建成年份以1:1至1:1.2的面积比例进行补偿。旧村居民的原宅基地证换发房地产权证,成为商品房,直接进人市场进行交易,资产升值;拆迁期间旧村居民的安置费由开发商进行补偿;原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地允许免交有关费用纳入统一规划、改造,土地升值的收益由村集体、旧村居民和开发商共同享有。在实际操作中,珠海政府还对合法产权按上述比例补偿的同时,对违建部分也采取了力度较大的补偿措施,因此拆迁受到了村民的欢迎。
  而在第二个问题的处理上,珠海市政府巧用市场之手,以较高的预期利润,吸引了开发商参与,政府不花一分钱就对旧村进行了改造。珠海市对房地产开发商的优惠政策是“拆一免二或免三”,即根据旧村的区位及拆迁量,开发商每拆1平方米的房屋建筑面积,可免交2至3平方米建筑面积的地价,并减免相应的消防费等。开发商的开发总量中,1/3用于旧村回迁,另外2/3作商品房经营。对区位较差、拆迁量大的,还允许开发商采取适当提高容积率,增加部分商业性质的建筑面积等办法提高经营收益。
  
  2、广州模式
  到2011年底,广州有220多个村落,其中有138个村被列为“城中村”。这138个城中村经济相对比较发达,土地价值较高,人口也很集中。针对这些城中村,政府主要从管理的角度人手改造,即把村落变社区,以村民为主体推动。
  目前,广州市所实行的这种村民自主决策实施城中村改造的模式优点很多,不但可以避免传统的政府征地拆迁模式下,政府计划与村民意愿之间的不协调,而且村民自主决策下的改造补偿方案事先能取得绝大多数村民的支持,实施起来也会更加顺利。
  广州的城中村改造中的资金由政府支持,村民共筹,有效解决了资金难题,而且管理体制上的城市化较为彻底。不足之处是改造周期长,城市景观改造滞后,村民自行改造难以和城市总体规划协调。
  
  3、武汉模式
  武汉“城中村”改造最大特点在于土地出让实行彻底的市场化道路,全部土地以项目捆绑、挂牌底价方式出让。按照“城中村”综合改造政策规定,开发用地与还建用地捆绑成项目后,采取公开供地,其挂牌底价为安置房建设成本和本宗地价之和的1.15倍。其中多出的15%,一方面是让有开发资质的村集体经济组织,在争取自行改造的竞争中处于有利地位,有效保护村集体经济的利益和落实改造资金,另一方面是给前期进入的开发商以适当补偿。即使先期进入的开发商在土地挂牌后最终没能拍到这个地块,也可以获得15%的补偿,同时村集体仍可获得建安置房的建设资金以及村集体土地的补偿金。
  在基础设施配套资金方面,土地出让金、增值收益的60%划转给“城中村”所在的区财政专户储存,专用于“城中村”综合改造中的基础设施建设,例如道路、排水、绿化、供水、燃气、供电、电信、邮政等;40%由市政府统筹用于“城中村”市政基础设施配套建设,真正实现“专款专用”。
  按照武汉市“城中村”改造办法,村民身份变为市民之后,将全部进入社保范畴。政策规定,允许村民上溯l0年补缴养老金。按以村民平均年龄55岁,武汉市民平均寿命76岁计算,村民只需再交5年保费,政府就将承担他今后20年的生活保障。此外,武汉市还规定, “城中村”村民转居民后,在两年内还享受农村计划生育二胎政策。
  政府的这种综合的逐级让利协调使城中村改造颇为顺畅。
  另外,北京、深圳由于城市规模较大,故改造模式较复杂。总之,城市越大,城中村越多,城中村改造就越复杂。

城中村改造中存在的问题[3]
       一、从农民角度出发,主要体现在以下几个方面。
  1、存在潜意识的抵触情绪。失地农民受到旧的思想认识和生活习俗的影响,对城中村改造存在一种潜意识的抵触情绪。在他们看来.虽然城市生活令他们向往,但是更多的担心是来自失去赖以为生的土地后的生活问题。大多数村民受教育程度低,缺乏劳动技能。导致在劳动力就业市场上缺乏竞争力,生活没了着落。同时,对将来成为市民是否能享受到养老保险、医疗保险、失业保险等一系列社会福利问题都存有疑虑,哆重的心理压力影响了农民对城中村改造的积极性。
  2、部分被拆迁的农民对补偿标准不认同。城中村的改造,影响最大的就是农民的利益。将原来旧的农村景观变成新的城市景观,要拆掉农民的房子,征用农民的土地,房屋拆迁和土地补偿标准的制定就成了关系“城中村”改造能否顺利进行的关键性问题。由于拆迁周期长、跨度大,导致各区块补偿标准执行不一,有时差异较大,甚至各村、各项目、各实施主体补偿都不一致。当拆迁补偿低于村民的预期时,就认为补偿标准太低,不配合拆迁改造工作,拒绝拆迁。更有甚者认为多闹多得、不闹少得,对补偿款漫天要价,纠集部分人群集体上访、越级上访,以暴力阻挠拆迁改造工作的正常进行。
  3、投机主义乘风,增加改造工作难度。随着城市化进程的进一步加快,新增建设项目陆续开工以及大量的务工人员的涌入,土地价值迅速提升。村集体组织和村民受利益的驱动,私搭乱建、违章建筑屡禁不止。当闻听某一地区划入拆迁改造范围,这一区域的一些投机主义者趁机加建、抢建,各类地面附着物随之密集出现,导致拆迁成本骤增。在拆迁中普遍存在“拆不动”和“拆不起”的现象,加大了城中村改造工作的难度。

  二、从政府角度出发,主要体现在以下几个方面。
  1、拆迁工作人员对改造工作认识不够充分。城中村改造是个复杂的系统工程,涉及到居住、就业、环境、市政等方方面面。随着工作难度的不断加大,参与拆迁工作的一些单位和干部职工的思想波动起伏较大,主要表现在:一是对拆迁工作中可能遇到的困难和问题估计不足、准备不足,在思想上没有引起足够的重视,对于工作中的突发事件没能采取有效的应对措施;二是遇到群体性上访时,在反复做工作无果的情况下,部分干部和工作人员产生畏难思想,始终以维护社会稳定或拆迁群众情绪不稳定为借口拖延工作;三是对拆迁改造前期宣传引导工作不到位,没有营造出和谐拆迁的工作氛围。
  2、土地利用率低,土地资源浪费严重。由于我国实行土地的二元所有制结构,城中村的土地归集体所有。在拆迁改造过程中,政府可以征用作为农民生产资料的农用地,但难以征用作为生活资料的宅基地,开发商也就无法介入城中村的整体性改造开发。而只能留给农民分散地进行粗放式开发。随着改造工程的不断深入,城中村建设用地的无序和凌乱开发使得拆迁改造工作陷入难境。形不成开发的规模效应,破坏了土地利用的整体性,造成城市土地资源的严重浪费,使得管理长期处于混乱状态,在很大程度上破坏了城市的整体形象。
  3、规划周期长,改造资金筹措困难。由于城中村改造工程量巨大、工期长,需要动辄上千万甚至上亿的改造资金。遇到成片土地的开发往往会涉及到多个城中村的拆迁改造,由于每个村实际情况的差异,使得规划、改造的周期往往超过预期,拆迁改造工程进展缓慢。尽管,城中村集体经济实力相对较强,但投资能力毕竟有限。政府不可能大规模的直接投资,一般只能在公共基础设施配套建设上给予适当的支持。开发商的介入虽然是条较好的融资渠道,但是开发商会更多地考虑投入和收益的比例问题。资金如何筹措关系到改造工作能否顺利进行。
  4、经济利益分配问题影响改造工程进度。城中村改造不是一个简单地拆除、重建的问题,参与的主体包括政府、开发商和村民。各主体利益倾向不一致,参与改造的意愿表达能力也不同。因此,改造城中村的过程注定就是一个复杂的、多方利益博弈的过程。通过对城中村的改造,可以为政府赢得良好的投资环境,树立良好的城市形象,提升城市品位;可以为村民赢得良好的居住环境和现代文明生活;可以让开发商从中获取可观的收益。但是由于三者主体地位的不平等,使得各方在利益分配上不对等,追逐利益的最大化造成三者之间存在利益的博弈,在很大程度上影响了城中村的改造建设。

推进城中村改造的建议[1]
  1、力戒土地增值收益向拆迁户过度倾斜。城中村改造是城中村高价土地变现,土地价格水平取决于其在城市的区位。城中村土地高价是社会大规模投资凝聚的结果,与城中村原住民的努力没有直接关系。城市土地国有,土地的高溢价归社会(地方财政)所有合理合法。城中村改造土地升值过度向拆迁户倾斜造成征地拆迁群体暴富,是新的社会不公,也将诱发一系列社会问题,不是正能量。过高的征地拆迁补偿将提升城中村改造成本,最终将转嫁为高房价和高房租,推动城市居住成本上涨。
  2、读懂居民房屋产权保护。房屋附着于土地之上,两者不可分离。与其他城市更新项目一样,城中村改造必然关涉现有房屋动迁。城中村改造不是对居民房屋产权的侵犯,更不是对居民房屋产权的剥夺,而是居民房屋产权的空间置换。对大多数城中村原住居民来说,城中村改造是土地价值变观、改善居住条件的契机,真正反对房屋拆迁的是少数。“钉子户”更多的是由于过高的补偿预期不能如愿所致。
  3、不被“与民争利”之说所束缚。 “不要与民争利” 之说风行数年不衰。城中村改造“不要与民争利”的主体若是指城中村改造项目的投资运营商,应通过双方博弈来解决。逐利是资本的本性,没有合理的投资回报,就没有资本的进入和合作共赢。若主体是指地方政府,则隐喻地方政府拥有与人民根本利益相对立的独立利益,无疑是对地方政府合法性的否定。土地财政可能产生腐败,但土地财政不等于土地腐败。土地财政是社会再分配的工具,是改进、完善、用好的问题,而不是简单的摆脱问题。
  4、货币安置利大于弊。城中村改造有货币安置的政策安排,但近期又有限制、退出之议。货币安置扩大了安置户选择空间,提高了安置户福利,亦有利于提升安置工作效率,加快所在城市房地产去库存,推动城中村改造进程。把一些城市房价快速上涨归结于货币安置政策,或者是因果分析错位,或者是利弊权衡的失当。
  5、警惕集体留成比例过高的风险。城中村改造土地收益集体留成比例越高,集体经济越强大,社区独立的经济利益关系越紧密,排他性越强,与城市快速变化的社会结构对立越大,也越难以与城市整体发展融为一体。城中村集体经济实力越强,集体财产面临的市场风险越大,集体内部成员利益分割的矛盾越尖锐,对村干部经营水平和道德水平要求越高。这也是主张变农村土地集体所有为城乡一体的土地共(国)有制的依据,也是对集体土地入市、同权同价持保留态度的原因。

城中村改造的意义[3]
  一、城中村改造有利于推进城市化进程,提升城市品位和竞争力
  城市化水平代表了一个国家和地区的综合实力,是社会进步的重要标志。现代化城市要求物质文明和精神文明高度发达、城市功能齐全、环境优美。但是,城中村杂乱无章的建筑,脏、乱、差的生活环境,在很大程度上影响了城市的形象,拉低了城市的品位,影响了城市城区整体功能的发挥。通过对城中村的改造可以做到:一是不断拓展城市空间、日趋完善城市功能,有效提升城市品位,共建共享城市现代文明成果;二是加强城市管理,改变城中村的现状,促进城市形象的改善;三是进一步发挥城市的辐射带动作用,促进城乡共同繁荣发展,推动经济社会又好又快的发展。
  二、城中村改造有利于提高人民群众的生活质量
  由于历史原因,绝大多数城中村的配套设施不全,使得城中村在消防、抗震、排水、垃圾处理等方面存在着极大的安全隐患,严重危及村民的生命财产安全。村民虽然生活在城市,但其生活环境和生活质量不可与城市居民同日而语。通过对城中村的改造,使得城中村与城市实行无缝对接,将社区建设纳入城市建设的统一规划和管理,改造提升基础设施,采取有力的措施综合整治周边环境,从而提高社区居民的生活质量,改善人民群众的生活环境。
  三、城中村改造有利于拉动经济增长,提高土地的集约利用
  城中村改造对于有效带动城市基础设施和房地产业的发展,扩大投资需求,尤其是吸引社会资本参与城市建设,对于扩大内需。增加对住宅、耐用消费品和服务业的需求,拉动相关产业发展等都具有十分重要的意义。与此同时,通过城中村改造能够集约、节约利用土地,盘活土地使用效益,拓宽经济发展空间,带来城市环境的优化升级,从而推动城市经济健康有序地发展。
  

  参考文献:

       1、牛凤瑞.城中村改造几点分析与建议

   2、侯景新,任霞.城中村改造的原理及模式研究
   3、纪瑶.浅议“城中村"改造中存在的问题及对策
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