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顾云昌:盘活7千万套闲置农宅 关键让农民流通中获利
时间:2019-04-16 15:17:57  来源:新京报  作者:周怀宗 

    过去数十年中,城市化进程不断加速,再加上新农村建设、农民上楼等因素,使得农村闲置房屋越来越多。据自然资源部等相关部门统计,“全国农村至少有7000万套闲置房屋,农村居民点空闲和闲置用地面积更是多达3000万亩左右”。

  如何盘活闲置农宅?近年来,各地已有许多尝试,如地票、生态田园、休闲农业等。对此,住建部住房政策专家委员会副主任、城市化委员会副主任顾云昌在接受新京报记者专访时表示,“宅基地使用权的自由流动,应该是未来改革的目标。同时,改革应把农民利益放在第一位,使农民真正得利”。顾云昌认为,关键的问题在于,闲置宅基地盘活,要搞清受益者是谁的问题,“如果农民在流通中并未获利,或者获利极少,那就很难持续”。

  闲置农宅进入流通领域 制度瓶颈已破解

  新中国成立以来,中国土地制度经历过多次改革,从上世纪五十年代的土地改革,到改革开放之初的家庭联产承包责任制,每一次改革,都带来了农业生产、农村社会结构的剧烈变化。

  如今,新一轮的土地改革正在进行中,顾云昌说,“这一次的改革,其实不仅是农村土地的改革,而是城乡土地的改革,在未来,城乡土地应该可以自由流动,宅基地亦是如此。当前,大量闲置农宅难以有效利用,白白浪费,但城市居民却不能买,归根结底,还是产权问题,农宅目前还只能在农民之间流动,无法实现城乡间的自由流动”。

  2013年,我国启动农地确权工作,2014年底,我国首次明确农地“三权分置”规则。至2018年,已经基本完成承包地确权工作。2019年中央一号文件指出,力争在2020年底前,基本完成宅基地确权工作。

  “三权分置为使用权的流通提供了条件,实际上,城市的房屋也是所有权和使用权分离的,土地所有权是全民所有制,使用权归个人”,顾云昌说,“农村房屋的流动,其实不存在技术上的难题,随着农村土地改革,制度上的难题也不存在了。在保证耕地红线、不能私有化、农民权益不受侵犯三个基本底线的基础上,可以尝试不同的方式,促进闲置农宅进入流通领域”。

  建设用地入市仍缺乏实施规则

  中国的城市化仍未完成,专家预测,未来还会有2亿人进城,这是否意味着乡村会进一步衰退?顾云昌并不这么认为,他说,“在发达国家有一个普遍的现象,当城市化完成或接近完成时,会出现一个逆城市化的潮流。什么意思呢?人们进城工作,有了一定的经济基础之后,又会往回走,在乡村购房。乡村的房子价格便宜,环境还好,改造成别墅后,或者度假用,或者白天进城上班,晚上回到乡村住。这就是逆城市化,是一个重新发现乡村在人类生活中重要性的过程。”

  不过,在中国,这一现象并未出现,顾云昌说,“城里人到乡村长期租房,或者买房,理论上是行得通的,但目前城乡之间土地分割的现状,使得有这样想法的人,很难有实现的机会”。

  在城乡之间自有流通之前,是否还有变通的方法?顾云昌说,“也有一些其他的方法可以借鉴,比如由政府主导,在城市周边的农村建造公租房、长租房等,吸引城市居民到乡村居住、生活,但这一点目前也还很难做到。”

  2019年中央一号文件提出“农村建设用地入市”,此前各相关部门也曾多次出台相应的规定和文件,顾云昌说,“目前,政策层面已经不存在什么问题了,但在实施方面,还缺乏相应的具体规则。改革的理念,要真正落实到现实中,还要做很多工作”。

  千篇一律农家乐供给过剩

  近年来,随着乡村振兴的持续推进,农村旅游发展迅速,但另一方面,千篇一律的乡村游、农家乐、农家宴等,也引起了不少专家学者的担忧,在前不久由中国人民大学举行的一次乡村振兴峰会上,著名学者温铁军就表示,“乡村文旅产品的供给,已经出现过剩的现象”。

  “不一定非要农家乐,盘活闲置农宅的方法有很多”,顾云昌说,“大城市的周边,农业旅游产品还有市场,但一些偏远的农村,或者小城镇的周边,乡村游、农家乐的受众很少。在这样的情况下,还要发展旅游、发展农家乐,显然是不理智的”。

  盘活闲置农宅,需要因地制宜的创造,而不是一味地模仿,顾云昌介绍说,“比如复垦,对于旅游业难以发展、或旅游收入不足以支撑一个产业的地方,复垦确实是一个选择,但关键的问题在于,闲置宅基地复垦之后,受益者是谁?产出的部分,有多少是归于原主人的?农民利益要优先保障。再如田园综合体,上海等地多有尝试,开发商收集闲置的宅基地,改造成田园综合体,吸引城市居民来休闲、居住,甚至种植等,这样的做法同样存在受益者是谁的问题,如果农民在流通中并未获利,或者获利极少,那就很难持续”。

  农民不能自由交易 盘活可能走向误区

  宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”中,资格权和使用权属于农民个人,顾云昌说,“宅基地流转中,人们更多注意的是使用权,而忽略了资格权。资格权怎么体现呢?我想应该体现在宅基地的自由流转中”。

  当前,不少地方利用闲置宅基地的方法,都是以村集体为主体,而非以村民个人为主体,甚至有些村子不允许村民个人经营农家乐、民宿等,必须由村集体统一征收后再向外招商。“这种现象是值得警惕的,宅基地的所有权是属于集体的,资格权和使用权都是农民个人的,为什么不让农民自由经营呢”?

  顾云昌认为,必须警惕某些村集体过于强势的现象,“基层组织的建设仍需加强。很多村子里,村干部都是最富裕的,当然,他们可能是合法合理致富的,或者致富后才成为村干部,但也不能排除有一些村干部利用职权为个人牟利的现象。有些村干部非常霸道,在村里面说一不二,不允许农民自由经营,这其实是侵犯了农民的资格权和使用权。所以,必须要尽快完善法律法规,切实保障农民的权益,一方面防止基层组织的腐败现象,另一方面,也要防止以集体利益为名,侵占农民利益的现象”。

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