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农业部部长韩长赋再谈“三权”分置
时间:2017-11-17 11:44:37  来源:经济日报 

  党的十九大报告强调,完善承包地“三权”分置制度。土地“三权”分置,是继家庭承包责任制后农村改革又一重大制度创新,是习近平总书记“三农”思想重要组成。从“两权”分离到“三权”分置,是适应生产力发展、顺应农民意愿、符合农村实际、继往开来的制度变革,是改革开放以来农村土地制度的与时俱进——

  习近平总书记指出,新形势下深化农村改革,主线仍是处理好农民和土地的关系。2016年,习近平总书记主持中央深改小组会议,审定下发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。党的十九大报告进一步强调,要完善承包地“三权”分置制度。土地“三权”分置,是继家庭承包责任制后农村改革又一重大制度创新,是习近平“三农”思想重要组成。

  一、“三权”分置具有丰富的创新内涵

  “三权”分置的演变历程,符合生产关系适应生产力发展的客观规律。人民公社时期,农村集体土地所有权和经营权“两权”合一,土地集体所有、集体统一经营。改革开放以后,农村土地集体所有权和农户承包经营权“两权”分离,土地集体所有、家庭承包经营。党的十八大以来,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行“三权”分置,这是农村改革又一重大创新。

  一是统筹解决了稳定与放活的问题。土地制度是国家的基础性制度,在土地问题上要有历史耐心。从“两权”分离到“三权”分置,以稳定为基础,以放活为目标,坚持了土地集体所有权,稳定了农户承包权,放活了土地经营权,促进农村资源要素合理配置,推动多种形式的规模经营发展,进一步解放和发展了农村社会生产力。总有人认为,一家一户搞不了现代化,要把承包地收回来,实行集体经营。但回到集体统一经营,这条路早已证明是走不通的。“三权”分置创造性地处理了变与不变的关系,以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、土地承包关系的不变,来适应土地作为生产要素的流动、农业经营方式的多样化,顺应了农民想保留承包权、又想流转经营权的意愿,既没有回到人民公社归大堆的老路,也没有否定家庭承包经营的基础性地位,推动农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化发展,使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。

  二是统筹解决了公平与效率的问题。土地是财富之母。“两权”分离实行农户平均承包土地,保障每个农村人口基本生存发展权利,解决了十几亿人口的温饱问题。但在土地分包过程中,不少地方实行水旱、肥瘦、远近搭配,导致承包土地细碎化,全国户均耕地7.5亩、5.7块,农业生产效率难以提升。“三权”分置找到了兼顾公平和效率的有效办法,通过土地经营权的流转,促进经营权的协商交换、土地整理,实现小块变大块、连片经营;通过经营权的流转、托管等,发展多种形式适度规模经营,提高了土地产出率、劳动生产率、资源利用率。

  三是统筹解决了封闭与开放的问题。我国农村土地承包采取农村经济组织内部的家庭承包方式,只有集体经济组织成员才有资格承包土地。在“两权”分离制度下,土地承包经营权在一起,谁承包谁经营,承包者就是经营者,承包经营权具有一定的封闭性、排他性。“三权”分置后,实现了承包权和经营权分离,承包权是成员权,在集体经济组织内封闭运行,保障了集体经济成员的合法权益;经营权是用益物权,具有开放性、社会性。这样一来,农村土地可以由本村人经营,可以将经营权流转给外村人,也可以流转给城里人,实现了土地资源在更大范围内优化配置。

  四是统筹解决了外出务工与“谁来种地”的问题。近年来,随着大量农村劳动力向城镇和二三产业转移就业,农村青壮年劳动力大幅减少,加上农业生产成本不断上升,农业经营效益持续降低,农业劳动力兼业化、老龄化、妇女化问题突出。“三权”分置推动了土地经营权流转,全国2.3亿农户中流转土地的超过了7000万户,比例近30%,促进了农村分工分业。外出务工农民安心进城,新型职业农民茁壮成长,农民务工务农各得其所,新型经营主体蓬勃发展,解决了农村“谁来种地”的问题。目前全国各类新型经营主体达到270万家,新型职业农民超过1200万人,成为发展现代农业的生力军和领头羊。

  五是统筹解决了家庭承包与规模经营的问题。长期以来,我国农民“家家包地、户户种田”,千家万户的小规模分散经营,难以适应千变万化的大市场,也难以容纳现代技术装备,家庭经营效益也难以提高。“三权”分置放活了土地经营权,土地向种田能手、种养大户集中,小规模分散经营在减少,多种形式的适度规模经营在发展,日益成为现代农业建设的引领力量。目前,全国家庭承包经营耕地流转面积达到了4.6亿亩,约占承包地的1/3,经营耕地50亩以上的规模经营农户超过350万户,农民合作社达到190万个。近年来,随着土地流转、土地入股、土地托管等多种形式规模经营的发展,农业机械化加快推进,主要农作物耕种收综合机械化水平超过65%。

  二、“三权”分置是充满政治智慧的制度安排

  从“两权”分离到“三权”分置,是适应生产力发展、顺应农民意愿、符合农村实际、继往开来的制度变革,是改革开放以来农村土地制度的与时俱进。

  (一)“三权”分置为合理配置土地资源提供了制度保障。在“三权”分置的制度安排下,进城务工的农户拥有稳定的承包权,可以放心流转出土地经营权;想种地、多种地的农户,可以多种渠道流转进土地经营权,扩大生产经营规模。“三权”分置实现了村组集体、承包农户、新型农业经营主体对土地权利的共享,土地所有者、承包者和经营者各有所得、无有所失,集体土地作为要素在生产经营中实现流动,流出土地经营权的农户增加财产性收入,新型农业经营主体实现规模收益,达到了最大公约数效果。

  (二)“三权”分置为增加农业农村发展活力创新了制度供给。当年土地家庭承包,实行“两权”分离,这个制度供给打破了大锅饭,极大地调动了农民生产积极性,解决了出工不出力、种地不打粮的问题,一举解决了温饱问题。“三权”分置作为农村土地制度的又一次重大创新,实际也是新时期农业农村发展的又一次带有全局性的制度供给,必将再一次释放出巨大的改革红利。土地经营权流转,提升了农业经营规模效益;经营权托管,发展了农业生产性服务业;经营权互换,实现了土地集中连片种植;经营权抵押,解决了新型经营主体融资问题。经营权的放活,还为多元主体投资农业、创业创新开辟了空间,推动资金、人才、技术等要素加快向农业农村集聚。现在,农村创业创新活力空前迸发,“三权”分置正在为农业农村持续发展提供新的动力源泉。

  (三)“三权”分置为推进中国特色农业现代化带来了制度绩效。“三权”分置是对“两权”分离的继承和发展,创新了农村土地集体所有制的有效实现形式,丰富了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的内涵,使我国农村基本经营制度焕发出新的生机和活力。“三权”分置促进农村资源要素优化配置,推动发展多种形式的适度规模经营,催生了家庭农场、合作社、农业企业等多种类型的新型农业经营主体如雨后春笋般蓬勃发展,为中国特色农业现代化开辟了新路径。“三权”分置使中国的土地制度更好对接农业现代化,现代技术、装备、管理、金融、人才等可以更好融入农业,促进农业生产性服务业、农村一二三产业融合发展和农产品市场化。“三权”分置植根中国大地,富有中国特色,也为世界上人多地少国家的土地制度创新提供了“中国方案”。

  三、“三权”分置的意义还在于既解决了农业问题,又解决了农民问题

  人多地少是中国的国情,人多主要是农民多,这决定了小农户将长期存在。“三农”问题的核心是农民问题,不是农业问题。如果单纯讲农业问题,土地归大堆、人为垒大户、培育“大地主”,地让工商资本来种,农业问题也可以解决,农业的规模、效益、现代手段也可以提高,但会导致大量农民失地失业失权,成为农村贫民或城市贫民。土地承包关系变动也会引起农村社会不稳定,进而动摇党在农村的执政基础。我们不能解决了农业问题,恶化了农民问题,要把农业、农民问题放在一起统筹考虑,不能顾此失彼,防止出现“拉美陷阱”。

  “三权”分置为统筹解决农业、农民问题找到了新路径。农民作为集体经济组织成员,是土地所有者的一分子。通过土地确权登记颁证,“确实权、颁铁证”,农户拥有稳定的承包权,可以进退有据,合法权益得到保护;通过经营权出租、入股、托管等,农户可以获得稳定的财产性收益。土地经营权流动起来,可以实现规模经营,发展新型经营主体,推进农业现代化,从而实现农业农民“两道题目”一起解。可以说,“三权”分置制度安排,给家庭承包经营制度增添了活力,保障了普通小农户的权益和生计;也为小农户和现代农业有机衔接找到了新路子,开辟了符合我国国情的农业现代化、市场化道路。

  显然,“三权”分置作为一种长远制度安排,其前提是农村土地承包关系长久稳定不变,基础还是农村集体土地所有权不变,土地家庭承包不变。习近平总书记讲,这是农村土地经营制度的根和魂。所以,要搞土地确权登记,把集体所有权固定下来,把农户承包权稳定下来,在此基础上实行“三权”分置,由此推进中国特色农村土地制度再次创新、更加完善。

  当然,“三权”分置并没有穷尽中国土地制度创新,也不可能要求一项制度创新解决未来遇到的所有问题。现在,“三权”分置的制度框架已经建立,也需要不断完善和发展,包括需要深入研究农民集体和承包农户在承包土地、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系;研究赋予经营权享有抵押、担保、入股等用益物权权能,为经营者提供长期稳定的经营预期;研究探索土地承包权退出的有效办法和途径,引导举家进城的承包户自愿有偿退出承包权,等等。这是改革的必然,也是改革的生命力。 (作者:韩长赋 农业部部长)

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