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2022年01月21日
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一、破局:100个“非转农”户口指标
时间:2017-07-22 11:13:35  来源:城市化杂志  作者:李津逵 武凤珠 

  “市民下乡”这个目标,在当下的法律和制度环境下几乎是不可能办到的事。但是长沙县却在现有法律框架之下经过一系列环环相扣的工作,最后将其变成合法的现实:第一,市民下乡要有处安身,这就要给每个下乡市民的家庭安排一块宅基地,而宅基地是农民特有的权益,因此要创造条件让有意向下乡的市民取得农民身份;第二,“新村民”的户口要落在具体的行政村,这就需要征得村民自治组织的同意,这片土地上原住的农户如要拆迁也就需要补偿安置;第三,新增的这块农村建设用地,其用地指标从哪里来? 要通过另外的地方复垦来“占补平衡”;第四,宅基地只有集中连片才可能修建水电路基础设施,这就需要向使用宅基地的“新村民”收取相应费用,交由专门的开发机构统一规划、开发建设;第五,“新村民”进入具体的行政村,按乡村组织制度要组成村民小组,但除了宅基地之外,不应享受村民在集体经济组织中的其他权益,这一点必须以法律认可的方式厘清;第六,既然是试验,就要做好失败的准备。试验的风险需要参与者共担,对于因政策掌握中的变数和执法裁量的不确定性,需要地方政府与下乡市民双方都做好对“不可抗力”的应对预案,并以契约方式明确下来等。不管做这件事会遇到多少困难和麻烦,长沙县委、县政府看准了市民下乡是中国城镇化中必须要迈出的一步,必须有人先行试验才知道这个过程会遇到什么问题。而且他们经过充分的调研认准了一条:如今城市居民只要是社保医保已经到位的前提下,择业自主、就业自由,户口的“非转农”已经不会对工作生活构成实际影响。这个项目一经提出,就会有人来“吃螃蟹”。

  2009年7月18日,长沙县委、县政府下发文件《关于鼓励板仓小镇建设的若干意见》,提出为进一步鼓励和吸收城市资本与民间资本向板仓小镇集聚,把板仓小镇作为长株潭两型社会先行先试的试验区,将其打造为“中部名镇·红色板仓”和“新农村地标”。根据《意见》,板仓小镇规划区被确定为全县推行放宽城乡落户政策的试点区域,有条件的城镇居民可来此迁户定居。凡迁户定居者,经批准可享受当地村民建房待遇,同时需缴纳一定的公共设施配套费。此外,在板仓小镇固定资产投资超过1000万元的项目法人也可迁户定居,享受当地村民建房待遇。

  城镇居民落户乡村并非全无政策支撑。早在2008年11月23日,长沙市公安局就曾下发《关于进一步放宽城乡落户政策的通知》,提出进一步放宽长沙市城乡落户政策,使非农户口公民可通过未成年人投靠父母、夫妻投靠等方式落户农村。当然,亲属投靠方式涉及人群的范围有限,难以在人口结构、城乡互动上为乡村带来实质性改变。但这毕竟把市民下乡的户籍桎梏拉开一丝缝隙。那么,是否可以在长沙市公安局所发《通知》基础上再迈一步? 这一步的跨度该如何掌握?

  2010年6月10日,县里在城乡一体化工作调研会议上将鼓励市民来长沙县迁户定居具体化,为了使这项具有牵一发动全身的试验高度可控,县里决定限制总量,在特定乡镇封闭运行:“允许金井镇和开慧镇各试点100户。”于是,由长沙县公安局牵头,国土局、开慧镇、金井镇共同研究制定出具体的城市居民下乡居住的实施细则。

  1.市民下乡居住点的选址、规划及管理

  县委县政府作为决策者提出思路,镇里作为执行者开始实施。板仓小镇市民下乡试验点的直接执行方、推动者,便是开慧镇城建投资有限公司。开慧镇城建投资有限公司成立于2010年3月,是经长沙县人民政府批准、开慧镇政府全资投入的企业,主要工作任务有二:第一,筹集建设资金;第二,承担整个镇域范围内政府投资项目的实施和管理——板仓小镇市民下乡居住试点便是其全力推进、重点运作的项目。

  2010年9月,板仓小镇市民下乡规划区项目正式启动。开慧镇城建投资有限公司公布规划设想后,由下辖各村自愿申报、推荐合适的试验点,开慧村、葛家山村等行政村认识到这个项目潜在的价值,都积极推荐了本村的地块。城建投经多方比较,本着交通相对便利、环境较好、住户较少、不占用基本农田等原则,选定了跨开慧村段老组、段冲组、蛇咀组三组的一个地块,面积约314亩。

  这块土地大部分是林地,还有少量的一般农田,里面居住着9户人家。镇政府根据项目要求,将这些土地调整为集体建设用地,所占农田及林地秉持占补平衡的原则在他处补充。9户农民的宅基地则依据正常征地补偿标准给予划地安置,按照农户自身意愿,其中4户安置在本组的土地上,其余5户安置到了葛家山村的农民集中居住点。通过规划设计,这块土地被划分成94个地块。地块大小不一,大的有3亩多,小的1亩多;形状也并非四四方方的格子,而是依地势而定。

  开慧镇城建投不仅统一规划地块、统一建设基础设施,而且统一处理规划区内的污水垃圾:污水管网早已提前建好,管道通到每家每户,将下乡市民的污水全部纳入管网中,集中排放到开慧镇污水处理厂;垃圾也是集中处理,开慧镇以服务外包方式同环保合作社合作,统一收集全镇垃圾。

  在规划阶段,开慧镇就已开始设计下乡市民的社区管理形式。小区业主委员会尚未成立,城建投已选聘好前期物业服务企业以小区管理的形式介入前期物业管理,等业主全部入住、业主委员会成立后,将引进正式物业,同时收取一定数额的物业费。至于请哪一家物业公司、如何请,将由业主委员会决定。

  2.建房:“统一规划,自己建设”

  市民通过亲戚朋友、宣传网站等途径得知项目信息,有兴趣的就会前来看地、选地,并到城建投招商办了解用地的区域布置等基本情况、咨询价格。招商办已将规划提前做好,市民需要支付的费用从10多万元到30多万元不等。市民选地根据报名顺序排序,先报名者先选择。需要注意的是,下乡市民缴纳的费用并不是买卖地块的费用,而是为附着在地块上的基础设施(水、电、路等)付费,即基础设施配套费;地块不改变权属和用途,是农村集体建设用地提供给已迁转户口的下乡市民做宅基地,由县国土局颁发农村村民建房用地许可证。

  市民对此确认并付费后,会拿到一张《板仓小镇迁农户口呈批表》,经公安局审批后将户口迁至开慧村。对于户口迁转,长沙县也设置了限制条件:所有的公职人员(公务员、事业单位人员)不允许迁转;未成年人和65岁以上的老年人也都不可以迁转。

  户口迁转完毕就拿到了建房资格,房屋由开慧镇城建投“统一规划,自己建设”。“统一规划”,即城建投对建筑的面积、层高做出统一限定,以保证区域整体的协调性,根据规定,建筑高度不应超过12米,层数不应超过3层,占地面积不应超过170平方米;“自己建设”,即设计风格无明确限制,由市民自行设计建筑图纸,提供给城建投工程部,经审核通过后便可自行开建。

  由于采取“统规自建”的项目建设方式,所以项目推进程度全看市民意愿及资金情况。如今,94个地块已全部有主,其中有10多户居民已建成入住、30多户宅院在建。

  3.选择:下乡市民的潜在价值

  “昔孟母,择邻处。”选择迁户的市民就是选择未来与谁为邻——这是开慧镇政府的考虑。在项目建设中,城建投收取的配套费仅仅是打平规划建设投资,政府更关心的是下乡市民背后的专业、知识、人脉等社会资源。在项目初期设定板仓小镇的吸引人群时,政府的期待受众便是城市高端人才。建房群体中文艺界、传媒界人士相对较多,主要来自湖南广电集团、湖南电影制片厂两个系统——这是开慧镇政府对下乡市民主动选择的结果。

  开慧镇之所以更愿意引进文艺界、传媒界人士,与该镇发展定位是有关联的:开慧要走的并不是传统农业或工业发展之路,其大力推进的是乡村旅游、文化教育等产业。“板仓小镇”就是长沙县在开慧镇实施的建设项目,规划面积19.2平方公里的项目就是以田园文化理念为指导,具有湖湘文化特色、现代化农村气息、生态和环保相融、与县城星沙和长沙经开区互动的卫星镇,成为集商、旅、文化于一体的“田园城市”。“通过‘板仓小镇’的建设,打通农民进城和市民下乡的通道,从而实现城乡双向交流、资源共享。”作为板仓小镇的重要组成部分,镇里希望市民下乡的平台吸引更多相关人才,利用人才背后的社会资源发展产业、扩大宣传。不负所望的是,来自文艺界、传媒界的下乡市民的确为当地带来了更多机遇:

  产业发展需要大量的招商引资,下乡市民常介绍投资方与开慧镇洽谈。比如,由湖南广电集团投资的湖南卫视后勤影视基地已经谈成、在建了,该项目占地500亩,总投资3亿元,北至开明水库大堤、南抵毛家坳小学公路边沿,建成后将极大地推动开慧镇旅游产业的发展。该影视基地入驻开慧,正是由下乡市民促成的:为找到合适的影视基地建设点,项目工作人员考察了湖南省的很多地方,板仓有下乡市民在广电集团担任高管,于是向相关人员推荐了开慧,列举出了这里的优势条件,基地项目负责人对该地进行考察了解、多方权衡后,最终敲定了开慧——在这个过程中,下乡市民起到了很好的牵线搭桥作用。

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 板仓小镇实景

  通过市民下乡项目与媒体建立良好关系也有利于开慧镇的对外推广、宣传。媒体关系的建立,使板仓更易出现在活动、新闻报道中。有些媒体甚至会在活动中直接介绍:到开慧镇去看一看,那里做得很不错。由于开慧镇生态旅游产业成绩较突出,所以媒体做节目、出外景时便很容易想到这里,这是其他地方难以拥有的优势。通过电视播出、报纸宣传,开慧镇更易获得发展旅游产业所需的知名度——这也是下乡市民的潜在价值之一。

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 板仓小镇依据规划建设的住宅

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