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非政府主导型城市化与“三块地”改革试点
时间:2016-08-16 08:27:56  来源:城市化杂志  作者:蔡继明 

  蔡继明:清华大学政治经济学研究中心主任、教授,城市化委员会城市可持续发展专委会专家顾问

  所谓非政府主导城市化模式是与政府主导城市化模式相对应的城市化模式,大体上包括村集体主导、民营企业主导、村民自发三种类型。

  村集体主导的城市化是指村庄农民集中居住的基础上,由村集体自行规划,修建道路、写字楼、学校、酒店、公寓并向外出租或出售的方式开展经营活动。北京市昌平区郑各庄就是这种类型的代表。

  民营企业主导的城市化,又分为使用国有土地经营和使用集体土地经营两种方式,广东省东莞市天安数码城和四川省成都市蛟龙工业港分别为以上两种类型的代表。

  村民自发的城市化是指农户在自家宅基地和农田上修建小产权房(三层至十几层不等的高楼)出租给外来人口。如北京市昌平区紧邻郑各庄的白庙村、平西府村等,以及深圳东莞一带的城中村。

  所谓“三块地” 改革试点,是指2015年2月27日全国两会召开前夕,全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域实行土地制度改革试点,试点方案涉及征地制度改革、农村集体建设用地入市以及农村宅基地制度改革,即俗称“三块地”改革试点。

  然而细读国务院有关在33个县市区进行土地制度改革试点的方案,我们不难发现,所谓“三块地”的改革是被割裂开来,各自孤立进行的。33个试点县市区中,严格限定其中3个只能试点征地制度改革,15个只能试点农村集体经营性建设用地入市,15个只能试点农村宅基地在集体所有制内部流转。

  1. 征地制度改革要与集体土地入市有机结合起来

  1.1 征地制度改革只着眼于征地补偿实际上是“抓了芝麻丢了西瓜”。

  “三块地”改革中征地制度改革是核心。关于征地制度改革,中共十八届三中全会《决定》和中共中央、国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的《意见》都强调“要缩小土地征收范围,探索制定土地征收目录,严格界定公共利益用地范围”。而目前的征地制度改革试点,却回避了公共利益征地原则和征地范围的确定,只是在征地补偿标准上做文章。

  农村土地征收制度改革试点之所以只关注征地补偿标准的制定,根本原因是土改试点方案把征地制度改革与农村集体土地入市割裂开了。因为以往城市建设需要占用农地,无论是出于公共利益需要还是非公共利益需要,一律采取的是将农村集体土地征收为国有的方式,对于试点地区来说,如果要求征地范围只限定在公共利益需要,同时又不允许进行农地入市的试点,那么非公共利益需要的土地就无从获得,当然也就没有动机和可能去缩小征地范围了。

  1.2 征地范围缩小与集体建设用地入市是此消彼长的关系

  征地制度改革重点是缩小征地范围,而一旦严格按照公益性需要限定征地范围,城市新增的非公益性用地需要就只能通过农村集体土地直接入市来满足。可见,缩小征地范围与允许农村集体土地入市既是相辅相成的关系,又是此消彼长的过程。

  一方面,试点地区要按照宪法的规定,把政府的征地行为严格限定在公共利益范围之内,并具体探讨公共利益的范围如何界定;另一方面,对于在公共利益范围之外需要占用农村的土地,在符合规划的前提下,一律通过农村土地入市交易的渠道来获得。

  2. 农村集体土地入市的范围应动态调整逐步扩大

  试点方案对《决定》中所谓“农村集体经营性建设用地”做了狭义、片面和静态的理解,只允许数量有限的农村存量的乡镇企业用地入市。

  对所谓农村集体经营性建设用地要做动态调整:

  一是允许农民的宅基地用于抵押担保融资,并将满足自住需要以外的宅基地使用权出租或转让;

  二是允许村集体将节省的或闲置的公益性建设用地调整为经营性建设用地进入城乡统一的建设用地市场;

  三是取消国务院和有关部门禁止城镇居民到农村买房或租地建房的规定;

  四是农村集体之间直接实现城乡建设用地增减挂钩;

  五是城中村建设用地直接入市,在不改变集体土地产权归属的情况下推进城中村改造;

  六是列入城市建设规划的农地,只要不是用于公共利益,就没有必要也没有理由必须征收为国有土地,而应该允许这部分农地作为农村集体经营性建设用地直接进入城乡统一的建设用地市场;

  最后,即使是公共利益用地也未必一定要征收为国有土地:公共利益只是征地的必要条件,而不是充分条件,也就是说,如果非征不可必须是出于公共利益的需要,但公共事业未必一定要使用国有土地。

  3. 入市农地要与国有建设用地同地同权同价

  试点方案不仅只允许数量有限的存量乡镇企业用地入市,而且禁止用于房地产开发。

  根据《决定》中“农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价”的精神,应将城乡土地统一划分为公益性用地和非公益性用地:城市非公益性用地中,除了划拨的保障房用地,其他土地都可作为经营性建设用地;农村非公益性用地中,除了农民自住房宅基地外,其他建设用地(包括农民个体或集体兴建的非自住房宅基地)均可视为经营性建设用地。而只要符合规划和用途管制——关键是在制定城乡统一规划和实行用途管制时,不要对集体土地所有制加以歧视,农村集体经营性建设用地就可以用于商业和房地产开发。按照这种划分标准,所谓城乡统一的建设用地市场,就是城乡统一的经营性建设用地市场,农村集体经营性建设用地(包括非自住性宅基地)应该与城市国有经营性建设用地同等入市、同权同价。

  4. 规划和用途管制也要尊重市场规律

  4.1“市场在资源配置中起决定性作用”是一个全称判断,对中共十八届三中全会的精神不能误解。

  中共十八届三中全会决定指出,经济体制改革的“核心问题是处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。”然而,有个别官员则认为,在土地资源配置中市场不能起决定性作用,而是规划和用途管制起决定性作用。这种理解显然并不符合中央决定的精神。既然土地是最基本的经济资源之一,既然确认(或承认)市场在资源配置中起决定性作用,那么土地市场在土地资源配置中也自然起决定性作用。这应该是从《决定》的精神中得出的合乎逻辑的结论。

  4.2 市场在土地资源配置中同样要起决定性作用,政府的作用只是弥补市场的缺陷或校正市场的外部性,而不是取代市场。

  郑振源认为:我国现行的土地管理制度是地地道道的土地资源行政—计划配置制度:1)取消了集体土地的建设用地使用权,禁止集体土地进入建设用地市场,造成集体土地与国有土地产权制度不平等,使集体土地不能参与工业化、城市化建设,分享工业化、城市化利益,损害农民权益;2)农村宅基地没有处分权,不能流动,造成大量“空心村”,土地闲置。农民工不能市民化,在城里挣了钱还要回村建房,使村庄用地不减反增;3)地方政府按原农业用途产值低价征收集体土地,拿走了几乎全部土地增值收益,造成60%失地农民贫困化;4)强征强拆造成严重的官民矛盾和社会冲突;5)“土地财政”激发了地方政府投资热、借债热、开发区热,造成几十座空城、鬼城,滋长了权力寻租、权钱交易、土地腐败;6)下达的建设用地指标与地方实际需求脱节,不是使项目难以上马,便是制造违法用地,降低资源配置效率;7)三分之一的建设用地指标给地方划拨使用,不需缴纳出让金,助长地方政府大厦、大马路、大广场、大学城等形象工程建设,浪费土地;8)地方政府为争夺项目,廉价出让工业用地,对房地产用地则限量供应、招拍挂出让,使过多的土地配置给了工业,造成工业用地粗放利用;而房地产行业则用地紧缺,地价房价高涨,农民工和城镇低收入居民买不起房,阻碍人口城市化进程。

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  贵州省国土资源厅要将国土资源部2010年共计三次下达给该省城乡建设用地(含发展改革试点小城镇)“增减挂钩”周转指标16000亩,分配给贵阳等9个地级市以及所包含的28个县(市、区),并要求各市(州、地)安排给每个县的周转指标原则上不得超过300亩。这种层层分解逐级下达的周转指标,只能是根据经验和长官意志拍脑门决定的。

  5. 如何推进新土改?

  我国的土地制度是一个系统,从宪法中有关城市土地国有而农村土地集体所有的规定,到土地管理法禁止使用国有土地以外的土地从事建设(特别是房地产开发),禁止农村宅基地流转,再到国务院严禁小产权房交易,从上位法到下位法以及从城市到农村,形成了一个互相联系的完整的法律法规体系,土地制度改革牵一发而动全身,必须从顶层设计整体推进。必须尽快调整试点方案,将“三块地”相互割裂的改革试点调整为三位一体城乡互动的改革试点。

  5.1 土地修法的顶层设计  

  建议将《中华人民共和国宪法》第10条第1款修改为“城市的土地以国有制为主体,多种所有制并存”或者至少改为:“城市的土地实行公有制,包括国家所有制和集体所有制。”只有这样,农村集体建设用地进入城市从而构建城乡统一的建设用地市场才有宪法依据。在宪法这一根本大法做了相应修改后,才可能修改《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国担保法》的相关条款,允许农村宅基地使用权抵押、担保、转让。

  5.2 上述建议是否会突破三条底线?

  中央深改组第七次会议审议通过的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》指出,土地制度改革要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。

  首先,上述所有建议都是以坚持土地公有制为前提的,丝毫不会改变土地公有制性质;

  其次,上述所有建议都是以优化城乡存量建设用地配置为宗旨的,农村存量集体建设用地近19万平方公里,以其中三分之一的闲置或低效配置的土地入市,就可以使城市建设用地增加50%,足以满足相当时期内我国工业化和城市化对建设用地的需求,根本不必占用耕地。不仅如此,合理的土地制度安排和健康的城镇化进程,本质上会减少耕地的占用。

  最后,据国务院发展研究中心某课题组估计,农村127万亿净资产中,土地资产88.81万亿,占了近70%,而宅基地是农村集体建设用地中占比最大、价值最高的部分,允许农村集体经营性建设用地做动态调整,特别是允许宅基地出租、转让、抵押,使农民的土地财产收益得到实现,从而缩小城乡居民的收入差距,加快农业转移人口的市民化,从根本上说是保护和增加了农民的利益。而以保护农民利益为名限制农民宅基地的流转,则堵塞了农民获得财产收入的渠道,实际上损害了农民的利益。

  总之,目前推行的土改试点,距离所谓“三条底线”还相去甚远,而根据以上三位一体城乡互动的土改建议,无论改革力度多大,也都不会触及“三条底线”。当前令人担忧的根本不是什么突破“三条底线”的问题,而是土改试点方案过于保守,距离中共十八届三中全会提出的深化土地制度改革的目标恐怕难以如期实现的问题。在此呼吁有关部门进一步解放思想,切实加大深化土改的力度。

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