诺贝尔经济学奖得主，美国著名经济学家约瑟夫·尤金·斯蒂格利茨曾指出，有两件事将对21世纪人类社会进程产生深刻影响：第一是以美国为首的新技术革命，第二是中国的城市化。
过去30多年来，中国的长期经济增长及国民财富水平的迅速提升都与方兴未艾的城市化浪潮息息相关。未来10—20年，城市化仍将成为我国经济增长的主要动力。
房地产投资无法脱离房地产法律制度的支持和约束。土地法律制度作为房地产法律制度的核心与基础，同样是房地产投资乃至城市化的法律基础。我国土地法律制度自建立以来的每一次变革与演进，都对城市化的进程产生了巨大影响。而土地制度的改革趋势，也预示了城市化未来的发展方向。
本文首先回顾、总结了我国土地法律制度的发展历史和现状。以此为基础，结合法律实务经验，我们就各类房地产项目中的某些土地法律问题进行了分析和探讨。最后，我们对土地法律制度及城市化的发展方向进行了简要分析。
（一）土地改革的历史进程
从井冈山革命根据地时期的"土地革命"到新中国成立后仍在持续的"土地改革"，土地制度的改革贯彻中国近代革命史。在共产党的领导下，经过土地改革，农村的土地由地主所有转变为农民所有。但是，土地改革并没有改变土地的私有性质，广大农村土地都是农民个人所有，而城市土地也仍由私人所有。1954年中华人民共和国的第一部《宪法》中明确保护农民的土地所有权。
从1954年到1975年，中国经历了许多"运动"，如农村合作化运动、公私合营运动、私房改造运动、人民公社运动等。前述各项"运动"的目的都是完成包括土地在内的生产资料的国有化或集体所有化，但是，上述运动并没有彻底地消灭土地私有的情况，私人所有的土地事实上仍大量存在。而且，从法律形式上而言，也没有通过立法明确建立国有或集体所有的土地制度。直到1982年，新修订的中华人民共和国《宪法》第10条规定："城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。"该条规定确立了我国的土地所有制度，即国家和集体二元土地所有制，彻底结束了土地私有制在我国的历史。
从1978年底安徽凤阳小岗村农民包产到户开始，我国逐步建立了农用地的承包经营权制度。但是，对于建设用地的管理，制度改革的过程却十分曲折、复杂，直到今天仍在继续。1982年《宪法》和1986年颁布的首部《土地管理法》对于土地使用制度进行了严格的限制土地的供应由国家分配，
任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。该等法律限制之下，实际上不存在土地市场。
1988年12月29日，全国人大常委会对《土地管理法》进行第一次修正，确立了土地有偿使用制度和土地使用权出让、转让制度。1990年5月19日，国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称"《出让和转让暂行条例》"），国有土地使用权可以依法出让、转让、出租、抵押。至此，国有建设用地的一级市场（国有建设用地使用权出让）和二级市场（国有建设用地使用权转让）初步形成……
根据土地制度改革的立法趋势和最新的政策背景，结合我们的执业经验，我们以房地产投资的主导者为标准，将房地产项目分为三类：第一类，政府主导的房地产投资项目，主要包括土地一级开发、土地成片开发、旧城改造、城市更新、棚户区改造、基础设施建设等项目；第二类，国有土地使用权人主导的房地产投资项目，包括开发商通过公开出让的方式取得国有土地使用权进行房地产项目的开发建设，也包括与国有土地使用权人与投资人合作开发；第三类，农民集体经济组织主导的房地产投资项目，包括使用农村集体农用地和集体建设用地的投资项目。
上述划分是我们理解房地产投资的思考框架。在下文中，我们选取了各类项目中一些有代表性的问题进行研究和分析。
（一）土地前期开发项目中的法律问题
1.土地前期开发的实施主体
《土地储备管理办法》规定，土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。因此，土地储备机构是早期土地前期开发的主要实施主体。实践中，也有地方政府规定由政府投资设立的专门的国有集团企业进行土地前期开发，或者对于国有企业参与土地前期开发给予了一定程度的政策倾斜。
根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》，土地前期开发可以通过公开招标方式，引入市场机制选择实施单位，这也为社会资本参与土地前期开发提供了依据。很多地方政策均规定了企业可以作为土地一级开发项目的实施主体，但一般均对于企业参与土地一级开发提出了程序性要求或资质要
求。
实践中，根据开发主体的不同，土地前期开发大致可以分为以下三种模式：
（1）政府运作模式。即完全由政府建立的土地储备中心或政府投资设立的专门的国有集团公司进行土地前期开发。此种模式并不涉及社会资本的参与，在实践中操作数量也日趋减少 ……
2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》针对当前土地制度的弊端，做出了一系列决策，为土地制度未来的改革方向提供了指引。根据《决定》中的相关表述，我们理解，未来土地制度改革方向的核心是建立统一的城乡建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地流转。围绕这一核心目标，将有一系列的配套改革措施，例如提高农民征地补偿、缩小征地范围；改革土地储备制度，限制新增建设用地、盘活存量土地；减少非公益划拨、完善土地租赁、转让、抵押二级市场等等。
2014年3月，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》正式发布。《规划》最大的亮点是强调以人为本，推进以人为核心的城镇化。《规划》指明了未来中国城市化进程的发展方向：从“土地的城市化”到“人的城市化”。
中国土地法律制度的改革方向与城市化的发展方向相互呼应，一脉相承。可以预见，在未来的城市化进程中，伴随着土地法律制度的变革，农村集体土地大规模的征收为国有土地的情况将不复出现，取而代之的，将是以土地综合开发、农村土地的流转和城市存量土地再开发为代表的新型的房地产开发项目。（作者系中伦律师事务所合伙人，中国国际城市化发展战略研究委员会委员）
