指　导：住房和城乡建设部科学技术委员会　国土资源部科技专家咨询委员会

　　主　办：中国国际城市化发展战略研究委员会　综合开发研究院（中国·深圳）　中国城市化研究院（筹）

　　承　办：《城市化》杂志　城市化网

　　主持人：蔡义鸿　中国国际城市化发展战略研究委员会秘书长、《城市化》杂志社社长、中国城市化研究院筹备组组长

　　时　间：2016年3月14日

　　地　点：住房和城乡建设部

　　顾云昌　住建部住房政策专家委员会副主任

　　秦佑国　清华大学建筑学院教授、博士生导师

　　党国英　中国社会科学院农村发展研究所研究员

　　翟宝辉　住建部政策研究中心城市建设与管理研究处处长

　　李迪华　北京大学景观设计学研究院副院长

　　邵念强　北京海渤湾投资顾问有限公司总经理

　　许玉河　康城集团董事长

　　徐海伦　远洋地产开发事业一部（京津冀琼）市场总监

　　程斌修　四川绵州通力电梯有限公司董事长、高级工程师

　　王　勇　北京江山之光广告公司总经理、北京龙人盛世城市景观工程公司副总经理

　　作为城市规划建设管理领域的“一号文件”，此次中共中央、国务院出台的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》甫一发布，即引发各方关注。“《意见》是城市规划建设管理领域的纲领性文件，内容十分丰富深刻，总结了60多年来城市规划管理的经验和教训，透彻地讲出了当前城市规划建设管理中存在的问题，对未来的城市规划管理工作将起到指导作用”，而“更关键在于如何落地，如何保证贯彻落实的可持续性”！在3月14日举行第十九期城市化“茶话”活动上，住建部住房政策专家委员会副主任、中国国际城市化发展战略研究委员会副主任顾云昌如是说。

　　活动中，来自政府、学界、企业界等的十余位专家、学者、企业家针对《意见》展开热烈研讨：秦佑国认为，“推广街区制”不仅可以解决安全问题，而且可以更好地利用空间；党国英指出，我国城市规划建设管理中存在的问题还有很多；邵念强表示，开发商与政府官员都应有传承文化的社会责任感；李迪华强调，城市规划建设管理应“以人为本”……与会者多元的视角碰撞出激烈的火花，各领域人士的不同观点不仅为《意见》拓展出更丰富的内涵，而且为其落地实施创造了多重可能性！

　　我毕业于同济大学规划专业，对规划感情很深，也见证了几十年来规划专业在中国地位的变迁。在《意见》提到的城市规划“前瞻性”、“严肃性”、“强制性”、“公开性”4个方面中，我认为“严肃性”最为关键。我们的规划学科虽然在不断地健全，然而国家对规划的重视程度仍有待提高——政府权限过大，有时只需领导一句话就能改掉整个规划；伴随房地产大发展，过去20年间我国很多城市的规划设计是跟随房地产变化的，而非房地产按照规划更改。我想，若能针对城市规划立法，使规划的更改必须严格按照法律程序操作，将在很大程度上保障城市规划的严肃性。此外，规划的公开性问题也是值得我们重视的。现在我国很多城市设立了城市规划展览馆，使民众知情并向其征求规划意见。国外也有许多先进经验值得我们学习，比如美国各州（市）的街区制定出规划图后，会公开征求民众意见，之后通过立法系统执行，已经形成了一整套程序。

　　伴随我国新型城镇化的推进，国民生活水平从初步小康逐渐步入全民小康，城市中的问题也不再局限于规划建设，还包括交通、环境、公共产品供给等管理领域的问题，这些问题在《意见》中也都有所体现。我曾认真研读新型城镇化相关文件，对于新型城镇化，国家提出了两大目标：第一，以人为本，特别强调农民工的市民化。我国贫富差距严重，过去贫富差距主要体现为城乡差距，现在则进一步体现在城市内部：城镇化的过程就是农民进城的过程，农民进城后，能否保证其拥有与市民同等的收入水平、居住条件，医疗及养老福利？如何使进城农民工摆脱户籍制约，在城市中找到身份认同？这是我国城镇化进程中亟需解决的最大问题；第二，全面提高城市居民的生活质量。当前我国城市规划建设管理工作的不完善导致种种“城市病”出现，严重影响了城市质量、城市运营效率和城市居民的生活质量。

　　《意见》中提出的30条内容：无论提高城市规划设计水平还是提升城市管理水平，无论保护城市历史文化风貌还是提高城市建筑质量，其目的都是提高城市居民的生活质量；而对农民工容身的棚户区实施改造、建设保障房等，针对的则是低收入者的居住条件与生活质量——通过城市规划建设管理工作的完善提高全体城市在住居民的生活质量，我想这也是国家推进城镇化的最终目标。若能把这份文件贯彻落实，我相信，会对中国未来的城市规划建设管理工作起到巨大的推动作用，也会使中国的城镇化进程更加平稳健康！

　　《意见》提到“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”，这让我很受鼓舞，因为很多年前我就曾发表过同样的观点。但是，我觉得仅出台一份文件远远不够，我国城市规划建设管理中存在的问题还有很多，比如：

　　第一，土地制度造就了城市规划建设中的很多短期行为。我国规定的土地使用期限很短，而国际上一些著名建筑的设计及建造需上百年时间。在土地使用年限快要终止的时候，土地交易就很困难了，这不利于土地资源配置。

　　第二，土地交易垄断。土地使用的主体之间应该可在合法的前提下自行交易；土地还应可以小块交易，使一部分居民能够不通过开发商自行建造房屋。

　　第三，各类开发区土地浪费严重。

　　第四，居民区占城市建成区总面积的比重过小（东京为69%，欧洲约为45%，通常占比应在40%以上，而我国只有25%左右）。这是房价高昂的主要原因，也是国人居住品质偏低的基本原因。

　　第五，土地规划制度造成中国人的居住形态不够人性化。多年来我一直呼吁，城市主体居民应该住独栋房屋。很多人认为，我国没有足够的土地保证每个家庭都住独栋。事实上，在居民区所占城市总面积比例合理、房屋面积合理的前提下，建设独栋房屋根本不影响农地保护。

　　第六，居住区围墙问题。《意见》提出的居住区围墙要“逐步打开”，这一思路我非常赞成。

　　第七，规划设计规范烦琐僵化，尤其是关于消防、日照等方面的规范，造成了很多建筑设计的困扰。

　　第八，土地用途管理过于机械，压缩了建设用地的利用空间。比如从房山到平谷的浅山地带并不适合发展农业，应该向百姓开放，在科学规划的前提下，成为居民住房建设用地。

　　关于城市规划建设管理，我主要讲4点：

　　第一，《意见》提出要“营造城市宜居环境”，这就涉及到城市垃圾处理问题。北京作为我国首都，为解决垃圾问题已经搞了几次运动，但收效甚微。垃圾处理看起来事小，其实辐射范围很大；看起来简单，其实一点都不简单。在日本，废弃矿泉水瓶都要将瓶盖、瓶体和商标分三类回收处理，而我国的垃圾分类管理及市民教育等还差得很远。

　　第二，关于街区路网的问题。我国很多三四线城市的道路修得过宽，造成了城市空间不合理、土地浪费、商业街区人气难聚集等大量问题。此次出台的《意见》重点提到这一问题，我希望能尽快出台具体措施，修改城市道路设计规范、完善城市道路修建的决策体制，并对增加路网密度、降低路幅宽度等设立硬性评价指标。

　　第三，《意见》提出要“保护历史文化风貌”。伴随城镇化发展，很多房地产投资商已深入乡镇，很多地区也开始申报特色小镇。我参与过国内的一些旧城改造项目，发现很多问题，比如把老城改造成新城后，原本的城市气质不见了。我想，在新一轮小城镇改造风潮过后，原本保持着自身文化风貌的小镇会不会反而失去特色？我希望开发商与政府官员都能拥有传承文化的社会责任感，在推动城市发展的同时把当地的历史与文脉保留下来，同时通过环境治理打造出真正的田园城市，实现宜居城市与美丽乡村的融合。

　　作为房地产公司，对于《意见》的出台我们非常欣喜，它为我们未来的工作指明了方向。我谈3点内容：

　　第一，《意见》提出要“强化城市规划工作”，而在现实中，城市总体规划与土地利用规划常难统一，若二者可以有效结合，将更有利于城市的发展。

　　第二，对于“提升城市的建筑水准”，我国的相关法律法规还不够健全。现实情况是，建筑企业追求建筑品质得不到任何回报，在招投标过程中无加分、优质工程无优惠，如此一来，还有哪家企业愿意追求高质量？只需达到标准就够了。我认为，国家应出台政策奖励工程质量高的企业，使之产生优势，工作量饱和、养得起建筑工人、有机会发展壮大，同时保持高品质……这样才能形成良性循环。

　　第三，《意见》提到要“营造城市宜居环境”。作为地产商，我们的产品不仅要对消费者负责，还要对城市负责，因此对于城市的宜居理念，我们体会深刻。我想，建设海绵城市、保护自然环境等，都是我们应创造条件着力推行的！

　　《意见》是一份充满理想的文件，对此，我有3点看法想与大家分享：

　　第一，这份文件亮点如此多，为什么大家独独关心“拆墙”？我反复找答案，最后想到一个心理学现象，“人们所抵触的恰恰是他们所需要的”。开放的城市、开放的社区是民众内心深处的迫切需求，而在过去几十年的城市规划建设中，我们并未提供像样的“开放”给百姓。所以，当“开放”真正到来时，民众的第一反应是“反对”。这说明我们多年来所建的只是物理的城市，而非社区的城市、“人”的城市；这也说明，我们的城市太需要开放小区，我们太需要按照“街坊”的方式建设城市了！

　　第二，城市发展和建设面临着一系列亟待解决的土地、环境、资源和社会问题。无论城市规划还是景观设计（风景园林）、建筑设计还是市政工程，所有这些应用学科都有一个共同点：要解决我们所面对的土地上、城市环境中、“人”的生活中存在的实际问题。《意见》开门见山，第一段就亮出3个方面十几个“突出问题”，覆盖了被人们称之为“城市病”的方方面面。看到问题是解决问题的前提，允许对不确定性问题进行持续讨论是通向解决问题的必由之路。《意见》发布后在公众中掀起了热烈的讨论，这是近几年难得一见的现象。

　　第三，记得20多年前我读研究生时，在北大第二教学楼可以同时听到不同声音的讲座，有专家大谈大城市经济，还有专家高论小城镇战略，后来这些讨论消失了，取而代之的是同一种声音：开发区建设、城市新区建设、房地产经济、招商引资、大事件带动……一步步地就有了今天我们看到的城市。现在回头看看，我们是否应对此进行反思？作为城市规划建设管理领域“一号文件”的《意见》，其关心的主体是什么？我们应当看到，“人”才是城市的主体。对于街道宽窄、小区开放、绿地率、“中国特色城市发展道路”和“让人民生活更美好”等城市问题的讨论，若脱离对“人是城市主体”的承认，都将变得空泛而无意义！

　　关于《意见》，我想谈4个方面的问题：

　　第一，城市建设究竟由哪个部门管理？城市发展规划是否有具体的部门负责？我认为，确定城市规划建设管理部门，明确各部门的责任至关重要；

　　第二，我们能否针对居民住宅区的教育、医疗、购物（衣食住行）等公共服务出台一个完善的规范，对住宅配套设施的功能进行完善，给居民一个真正便捷良好的居住环境？

　　第三，住房属于民生问题，如今被放入经济领域，开发商追求利益最大化，政府各部门也都站在部门立场考虑问题，如何才能统筹大局，在平衡利益的同时科学合理地提高民居环境？

　　第四，提高民众居住环境，确保电梯安全有毋庸置疑的重要性。现在国内电、扶梯事故频发，究其原因，在于电梯企业及相关工作者安全防范意识不足、监督管控不严、维修保养检测不及时……作为电梯制造者，我公司对这一难题进行了深入研究，将现代化、智能化的新技术——梯联网广泛应用于电梯制造及监管中，使电梯安全与互联网紧密结合，通过数据的及时监测及上传，实现了电梯安全的提前预防、实时监控、远程操控，把危险扼杀在萌芽状态、将事故率降低为零。如今，这项新技术已成为我公司电梯的标准配置。对于城市建设的提质、人居环境的改善，我想，身为电梯企业的我们也应肩负起责任，加快智能化电梯的研发与制造，为使用者提供更加安全可靠、舒适温馨的搭乘环境。

　　今天讨论的主题与我关联密切：我曾写过关于公共产权问题的毕业论文，所做的企业也已涉足城市土地规划领域。《意见》提出，要通过“推广街区制”、“已建成的住宅小区和单位大院逐步打开”等措施“优化街区路网结构”。这一目标能否实现？

　　首先，按照相关法律及合约规定，居住区公共土地的使用权归业主共有，业主需为小区中的景观、道路、卫生、水电等支付物业费。若要“打开”小区，我们需更改相关的行政法规；

　　其次，我们应从政府、开发商，购房者与公众4个层面作出分析：

　　第一，由于近年来中国房地产发展速度过快，所以地方政府在短期内出让了大量未细致切割成路网的大块土地。其责任并非全在政府，我国的城镇化速度一日千里，这是所有人都始料未及的，过短的时间使政府在供应土地时来不及考虑规划；

　　第二，开发商热衷于建设封闭小区，是因为封闭小区更易实现景观最大化、安全便利化、管理节约化：房子是否容易售出，景观很重要；外门、道路越少，居住区越安全，管理越经济、方便；

　　第三，购房者的关注点有三：安全、舒适、便利。经济发展致使城市人口构成越来越复杂，购房者选择居住地点时需考虑老人、孩子、财产等的安全问题，相比开放式小区，封闭小区优势明显；

　　第四，对于推广街区制，公众心态相对矛盾：公众也是购房者，他们在希望更多居住区“打开”以利于交通的同时，也希望自己的居所保持封闭环境，不被打扰。

　　在我看来，要想顺利实现“优化街区路网结构”目标，我们应做到以下几点：第一，合约一旦签署就具备了法律效力，因此已签订合约的封闭小区不能随意更改，但是截断道路、妨碍交通的小区则应打开；第二，除优化小区外，实现公园等公共建筑的开放式建设、增加路网等都是解决交通问题的有效途径。

　　1、《意见》条文能否立法？

　　蔡义鸿：请问翟宝辉处长，中央是否会就《意见》中提到的问题立法呢？
　　翟宝辉：《意见》中的任何一条都值得立法。2014年，十八届四中全会提出要“全面推进依法治国”；近年来，我也一直在研究城市管理领域的相关法律法规，在我看来，要想推进《意见》真正落地，首先必须加快立法进程，这些年来城市规划建设和管理领域的立法太慢太少，制约了城市的健康发展，城市规划建设和管理工作必须做到有法可依；其次已有法规处罚太轻，应该抓紧修订，加大处罚力度，推进违法入刑，提高违法成本，让法律成为真正的高压线；再次，严格执法是推进依法治国的引擎，法的利剑高悬既有教化作用，又有威慑力，是城市高效运行的保证，因此我们有关城市工作的法律法规还有很大的完善空间。

　　李迪华：在我们的通常观念中，顶层设计作为指导方针一定是正确的，然而《意见》中有不少内容是自相矛盾的，比如其提到要“依法依规”，同时又强调“先行先试”。先行先试，意味着现行法律制度中肯定有不完善之处，那么“先行先试”所依的法律从哪里来？是否要对现行体系中与《意见》相关的规定与做法进行反思?

　　翟宝辉：任何标准、法规、政策都无法涵盖所有的可能性，法律法规其实是对现存规律和做法的一种提炼与固化，亡羊补牢，防微杜渐。

　　2、绿地率只能增不能减？

　　李迪华：翟处长提到了绿地问题，若小区中的绿地实际面积与合约标注面积不符，按照现行法规，业主是可以与开发商打官司的。与绿地对应的新问题是，现行规定要求划定城市增长边界、划定永久基本农田保护区，这意味着将来的城市不再可以如过去那样肆无忌惮地把优质良田变成开发区。未来城市一定要对城市建成区做存量规划，进行城市更新，这些工作都需要土地。土地从哪里来？建设用地性质的城市绿地，必定有一部分要被更新成为公共服务性质的建筑用地。

　　翟宝辉：第一，以往任何形式的开发也都不能肆无忌惮地占用农田，全部要走合法程序；第二，城市更新决不意味着占地，我们完全可以在原本的装配中腾出空地。此外，国家对于城市绿地有一个约束性指标，绿地率是只能增不能减的。

　　李迪华：我曾评审过华北某省一个小学的校园规划方案，因为中央提出“绿色发展”，地方立法规定小学校园绿地率应在35%以上，对绿地面积核算方式也有严格限定，实际绿地率超过40%。为了满足小学校园的绿地率要求，学校宁可牺牲孩子们的户外活动空间、接受不合理的建筑布局，这种强制规定合理性在哪里？绿地率只能增不能减，这种规定是否有科学依据？

　　3、城市照明问题如何解决？

　　王勇：我所在的是照明行业，《意见》中有两点与我从事的行业息息相关：第一，塑造城市特色风貌；第二，实施绿色照明节能工程。夜景照明之于城市的主要作用，在于通过灯光重现白天人文及自然景观，提升城市地位，体现建筑特色。
　　
　　秦佑国：照明有一个很重要的功能——城市美化，有一位市长曾说过，一座城市建设如何要看它的照明。中国人有观灯的传统习惯，每逢正月十五、八月十五都要看灯，过去是看灯的形状、样貌，现在则研究灯打出去的光照在哪里、由谁承受。这是观念的改变，我们的审美也不应再局限于从前。此外，我国的道路照明也有很多值得改进之处，比如在立交桥栏杆上装灯的设计，容易造成司机视线范围内照明过量，引发交通事故，其实只需竖一根高杆，灯光向下一打即可。

　　王勇：城市建筑风格多样，并不统一，夜景照明手法也不相同。对于城市而言，夜景照明较少整体规划，灯光亮度（功率密度）缺少监管，出现了文不对题、光污染等照明问题，我想，未来我们应加强行业总体的规划与管理。

　　4、如何看待小区"拆墙"、业主维权？

　　《光明日报》：因为《意见》的出台，现在很多已建或在建的小区要修改规划、打开围墙，引发了多起业主维权活动，不知各位专家对此有何看法？
　　李迪华：《意见》所指的并非“拆墙”，而是建设街区形式的开放社区，其目的是改变城市单一功能土地利用方式，增加城市建筑的功能，促进城市土地混合使用，改进城市社区生活与经济活力，这会为居民带来丰厚的回报，包括增强居民日常生活的便利性、增加就业机会等。我个人相信，未来希望按照街坊制进行城市更新改造的，可能不是政府而是居住小区的居民。

　　顾云昌：《意见》落地是关键

　　此次出台的《意见》是首份以党中央名义、针对中国城市规划建设管理工作颁布的纲领性指导文件，涉及城市规划、建设、管理等多方面的议题，内容十分丰富深刻，是城市规划建设管理系统工作经验的结晶，也是未来工作推进的指导思想。《意见》总结了过去60多年中国城市规划建设管理的经验与教训，透彻地指出了当前中国城镇化发展过程中遇到的问题，引发了全社会的大讨论。

　　我认为，《意见》虽然有不言而喻的重要性，更为关键的却是如何使其落地、实施：首先，我们应加强立法，将文件提及的内容逐步形成法律；其次，各级政府要持续不断地关注，形成从中央到地方，从企业、社团到个人都贯彻落实的大环境！