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京津冀协同背景下城市的发展机遇
时间:2016-01-23 13:10:56  来源:城市化杂志  作者:杨保军 中国城市规划设计研究院副院长 中国国际城市化发展战略研究委员会委员 

       在京津冀协同发展的前提下,五位一体、四个全面与“大众创业、万众创新”是所有城市面临的共同背景。同时,中央领导人也多次谈到,京津冀协同发展要立足各自比较优势、立足现代产业分工要求、立足区域优势互补原则、立足合作共赢理念。也就是说,希望通过协同发展摸索出一条城市间由相互竞争走向“竞合”——竞争与合作的道路。随着京津冀协同工作的开展,中央再次明确,京津冀协同发展的根本动力是创新驱动,核心是有序疏解北京非首都功能,定位则是以首都为核心的世界级城市群。

  在京津冀协同发展的背景下,首先应确定的前提是对一体化的本底认识,即京津冀地区的生态环境本底是一体的,一荣俱荣,一损俱损。例如,三地都面临着污染问题、地下水过量开采问题、地面沉降问题以及生态退化问题。此外,还需要一体化的功能组织,这是目前的重点也是亟待推进的问题,虽然仍存在很多现实障碍,但在一体的生态本底下,若再不采取举措,目前京津冀地区生态环境退化的现状将难以扭转。例如,北京经过长时间的努力减少了碳排放,并采取各种措施少烧了一千多万吨的煤炭,与此同时,河北却多烧了五千多万吨煤。这些都是在谈京津冀协同发展时绕不开的背景。

  在这一背景下,京津冀协同发展又面临五大问题:

  第一,北京人口过度聚集,“大城市病”突出。从世界范围内大城市的普遍发展规律看,大城市对人口具有强大的吸引力。以日本为例,虽然日本的总人口数量不断下降,但东京的人口却在持续上升,其他大都市如伦敦、纽约等也是如此。北京会走上一条与这些城市不同的发展道路吗?很多人对此持怀疑态度,因为北京目前的大城市病已经十分突出了,一时间难以找到有效的解决办法,需要通过控制人口数量来解决部分问题。

  第二,生态环境负荷严重超载,发展与保护的矛盾十分突出。有一些数据并非所有人都关心并知道具体情况,例如,北京的水资源现状是怎样的、北京因地下水超采而形成的漏斗区面积有多大、北京的大气污染到底严重到什么程度、北京的生态资源被蚕食得有多严重……未来,想在京津冀地区建立起一个以首都为核心的、宜居的、世界级的城市群,这样的生态环境现状显然与理想之间相差太远。

  第三,城镇体系结构失衡。从京津冀地区城市的构成结构上看,大城市过于庞大,中小城市与大城市间的差别过大,参差不齐。
  
  第四,产业体系偏重,尤其在创新驱动上出现“断崖”。京津冀地区的高等学校、科研机构、创新人才大都集中在北京、天津,但整个河北省却没有几所大学,尤其缺乏高端人才,创新驱动难以与京津两地衔接。 

  第五,跨区域发展缺乏有效引导。这用一个事例可以说明,北京试图将自己的生态安全格局维护好,并试图将城市外部的山水林田与城市内部的开放空间有机衔接,然而河北为了争取更好的发展机遇,采用了“贴边式”的发展战略,环绕北京周边筹划了很多新区、新城,由于彼此间缺乏协同的目标与行动,致使矛盾越来越大。  

  京津冀协同背景下,城市的发展机遇到底在哪里?我认为现阶段出现的四个趋势值得关注。另外,京津冀区域及周边城市也应做好五个方面的对接。

  第一个趋势是,产业结构与资本结构将发生明显变化。从河北地区的产业结构以及民营经济所占比重来看,虽然国有资本仍是主流,但一些民营资本已经开始显露头角。例如,民营经济在河北省国民经济总产值中所占的比重已超过了60%,财税贡献超过了70%,出口率超过了83%,这些都是向好的转变。

  第二个趋势是,京津两地的人口增速趋缓,河北省境内的人口流动加快。北京的人口已呈现高智化、老龄化、国际化三大趋势,并步入缓慢增长期,根据全世界普遍的发展规律,此时,高素质人才、国际人才将会加速集聚,因此,无论北京怎么对人口进行控制,围绕着北京将作为国际交往中心、创新中心这一城市目标定位而言,高素质人才、国际人才的集聚速度都会进一步加强。在人口结构上,北京是老龄型,天津是壮年型,河北的人口流动则在加速,且县城与地级市正成为人口定居的主要空间。  

  第三个趋势是,城镇化发展模式正在发生转变,内涵式发展成为重点。在城市层面,第三产业的就业数量不断提速,内生型的活力开始加强,大规模新区、新城建设的带动作用渐弱。开发商们总想着借京津冀协同的机遇圈地盖楼,但从实际来看,这种新区、新城的需求正在减弱。而且,从存量土地看,京津冀既有的规划当中可以利用或调整的土地已达到2900平方公里,其中还有存量的250平方公里。我们把河北省准备迎接京津冀协同机遇的设想和规划统一起来看,河北确实已经准备了很多“盘子”来承接北京的疏解。大家都希望北京能多疏解一些,因此,河北也就准备了很多迎接疏解的“盘子”,但很明显,这些动作有些过大了。未来,县城和专业小城镇才是人口与产业集聚的节点。  

  第四个趋势是,以北京为核心的区域创新体系正在快速崛起。京津冀地区区域创新的转化趋势已经发生了变化,过去是“远程爆破”,北京的研发不在近域开花结果,而是跑到长三角、珠三角开花结果,但现在,京津冀及周边省份正在成为首都科技创新转化的重点区域。这是一种好的态势,说明将来京津冀与周边省份的分工协作一体化是朝着有利的方向推进的。当然,北京仍是创新要素与投资的重点,因为创新往往发生在大都市地区,这里更贴近市场、贴近资本、贴近人才,但完成创新后,还需要有效的转化,如果转化的地区是近域连接,那么就能够以创新为契机形成大都市区。 

  京津冀地区的城市围绕着创新,围绕着自己的区位特点究竟该做哪篇文章?其实,京津冀地区创新联动的显著增强已呈现出四种转化模式:近域扩散模式,即研发、转化、生产各有分工;广域对接模式,即核心城市科技资源与区域先进制造、重化产业升级的广域转化对接;中心联动模式,即智者资源、外包的联动;内生升级模式,即内生集聚、创新升级的散点集群。

  围绕着四个趋势以及创新联动的四个转化模式,京津冀及周边城市需要实现的五个对接是指:把握重点、适应拐点、抓住亮点、聚焦节点、参与试点。

  把握重点是要关注功能疏解、实现协同化发展。《京津冀协同发展规划纲要》中曾谈到,北京要控制增量、疏解存量,利用疏堵结合的方式调控人口规模,并避免采用行政化手段而借鉴国际经验采用市场化手段来达到这一目的。将来北京很可能会采用在不同区位,以不同的税收来进行调节,这种方法美国和韩国都曾经采用过。但目前我们看到的疏解方式只有两种,一种是集中疏解,一种是分向疏解,虽然地点均未确定,但这也是引导京津冀协同发展的一种手段。 

  适应拐点是要关注存量空间、实现精细化运营。要寻求机会,就要对接上位规划,特别需要关注的是生态保护区、生态红线。因为显然将开发用地选择在这些红线里是极不明智的行为,所以对接上位规划,才能尽可能在存量空间内实现精细化建设与运营。  

  抓住亮点是要关注生态建设、实现绿色化发展。也就是配合生态环境、生态修复的绿色工程来开展工作,包括把握绿色休闲的机会,适应国家海绵城市建设等等理念与方向。
  
  聚焦节点是要关注枢纽培育、实现网络化发展。要强化TOD的发展模式,建设轨道上的京津冀,围绕北京、天津、石家庄“三枢纽”的体系调整,依托主要交通廊道,培育枢纽城市与物流节点,重点强化区域交通枢纽与城市功能中心的耦合布局,实现网络化的区域功能与空间组织。

  参与试点是要关注政策创新、实现先导性发展。创新驱动是推动京津冀协同发展的根本动力,要关注财税金融、行政审批、基础设施和公共服务设施投融资模式等重点领域体制机制的改革,充分利用好天津金融创新运营示范区、自贸区,河北产业转型升级实验区、新型城镇化与城乡统筹示范区的试点机遇,赢得发展的先机。

  从以上内容看,只要认清形势,抓住机遇,京津冀地区及周边的城市一定能够在协同发展中占得先机。

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