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北京密云县穆家峪镇水漳村:土地信托助推农业现代化
时间:2015-07-09 08:38:17  来源:城市化杂志 

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  报告人:刘睿文   北京市农村经济研究中心博士 

  2012年以来,市农经办(农研中心)开始了土地信托相关试点工作,先后在门头沟、怀柔、平谷等多个区县开展了探索,推动了“富民”系列拆迁资金信托产品,取得了一定的成绩。经过两年多的努力,2014年2月27日,北京乃至华北地区首单土地信托“金色田野2014008号”正式落地,北京国际信托有限公司与密云县穆家峪镇水漳村签署协议,将水漳村1680余亩土地统一流转给北京国际信托有限公司经营。此次签约不仅标志着北京乃至华北地区首个土地信托项目正式落地,也标志着北京农村金融创新进入了全新的阶段。

  一、困境:土地经营困难制约村庄发展和农民增收

  水漳村位于北京市密云县穆家峪镇,全村有1680余亩农用地,全部由本村圣水樱桃专业合作社经营,种植草莓、樱桃、葡萄和蓝莓等高附加值水果。由于前几年在大棚、基础道路、苗木以及引进技术、人工等方面的资金投入量较大,加之水果还没有产出,所以合作社扩大再生产资金严重不足,经营困难。

  土地经营的困境影响到村集体经济的发展和农民收入的增加,村集体分红缺乏收入支撑,近几年甚至不得不借钱分红。而村民除获得每亩1000元的流转费外,仅能够在年终得到一些实物分红,大部分农民靠进城或到周边村镇打工养家糊口。

  二、破题:开展土地信托

  水漳村将现有的1680余亩土地通过组建土地股份合作社的方式集中起来,统一委托给信托公司,由信托公司将土地交给圣水樱桃专业合作社经营,信托公司除支付相应的1000元每亩的流转费外,还将为水漳村下属经营主体圣水樱桃专业合作社提供约1800万元信托资金额度,用以支持其扩大生产、改善经营,促进其实现全面盈利。待其实现盈利后,按照合同约定比例,向信托公司定期支付超额收益,超额收益按照1:3:6的比例向信托公司、土地股份合作社和农民股东分配。此外,北京信托特别与北京华联集团合作,将圣水樱桃合作社的农产品直接对接华联集团旗下的超市,以保证圣水樱桃合作社农产品销售渠道畅通。

  水漳村土地信托的基本特点有以下几个:

  一是守住了四条底线

  即水漳村在推动土地流转过程中,坚持土地的集体所有制不变、坚持土地的用途不变、坚持保障农民土地权益、坚持土地流转和经营利用依法合规,守住了基本的底线。

  二是通过土地股份合作的方式盘活土地资源

  即由农民自愿组建土地股份合作社将土地承包经营权集中起来,由土地股份合作社作为委托人,将土地集中委托给专业信托公司。

  三是委托专业的信托公司开展土地市场化运作

  即由信托公司凭借市场化经营运作和资源配置能力,以及在风险控制方面的优势,对所委托的土地进行市场化运作,并承担相应的风险。

  四是由农民专业合作社负责生产经营

  即由当地农民自发成立的农民专业合作社—圣水樱桃专业合作社作为土地的接转方,负责具体经营。

  五是农担公司负责担保

  本次土地信托所配套的1800万元资金信托采用市场化的方式,由市农担公司出面为资金信托担保,避免增加乡镇政府的债务担保负担。

  六是是收益分配科学规范

  合作社土地经营收益扣除生产成本后,分为三大部分,一是需每年固定支付土地流转费约170万元,二是按照信托合同约定定期支付信托资金利息,三是除此之外的净利润按照1:3:6的比例在信托公司、土地股份合作社和圣水樱桃合作社之间分配。

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  三、意义:新的模式、新的路径、新的思路

  此次土地信托作为北京市首单土地信托,首次把土地信托这种新的土地流转模式引入京郊大地,丰富了首都土地流转和经营的方式和途径,具有突出的意义:

  1、为盘活农村土地资源探索一种新的模式

  土地信托流转作为一种新的土地流转模式,通过土地股份制改革理清内部产权关系,借助信托机制实现了农村土地所有权、承包权、经营权以及收益权的分离,全面放活了经营权,同时依托信托公司的专业优势,开展更加高效的市场运作、有效应对风险、维护农民权益,有助于更加有效地盘活农村土地资源。

  2、为农业经营提供新的融资渠道

  过去农业经营要进行融资,要么通过农信以及银行的小额贷款,要么通过农业担保抵押公司,要么就走农民互助金融或者民间借贷,这些渠道要么对于担保物以及经营者本人的要求非常苛刻,要么资金量有限或者风险很大。引入土地信托模式后,借助信托公司平台,可以为相应的农业项目对接资本市场进行融资,从而为农业经营提供了新的融资渠道选择。

  3、为维护和实现农民土地权益提供了新的方式

  土地信托以建立委托代理法律关系为核心,作为被委托方的信托公司有义务全力维护作为委托人的农民的土地权益。借助信托公司在开展市场运作、风险防范、信息获取乃至法律维权等方面的能力优势,有助于更好地维护和实现农民的土地权益。

  4、为城乡资源要素市场对接提供新的途径

  基于二元体制束缚,当前城乡要素市场的对接还不是很顺畅,土地信托模式借助信托公司这个中间人,一方面利用信托机制将土地经营权有效组织起来;另一方面依托信托公司作为金融机构的优势,实现农村土地资源与城市资金、销售渠道、管理、技术、信息、服务等要素的对接,实现了城乡要素市场的有效联通。

  5、为农村金融创新提供了新的思路

  当前农村金融的主导形式依然是农村小额信贷、担保抵押等传统内容,不仅服务面窄,而且还面临传统商业金融与农村制度现实的严重冲突。土地信托利用相对灵活的信托机制,通过建立委托代理结构、实现土地“三权分离”的方式,将金融体制机制创新与农村土地制度现实很好地结合起来,为开展相关创新工作提供了新的思路。

  四、回应质疑:用事实说话

  随着近一段时间以来土地信托在各地的实践,社会上一些人基于对信托的误解,纷纷对土地信托提出质疑和担心,认为这样会导致社会资本盘剥农民、土地变性、违规建设以及农民利益被侵害等问题,此次水漳土地信托的实施,有效防止了上述问题的出现,做到了土地不变性、不改变用途的同时充分维护和实现了农民的利益,用事实回应了上述质疑:

  一是合作社得到了急需的发展资金等要素资源,土地资源被有效盘活

  通过开展土地信托,水漳村圣水樱桃合作社得到了1800万元的资金,可以用于开展其急需的苗木和技术引进、设施更新、市场营销等,从而突破了资金瓶颈,有望顺利步入发展正轨。以合作社发展步入正轨为契机,水漳村土地经营状况转好,同时借助信托公司的优势,实现了水漳村1680亩土地与城市资本要素市场的有效对接,其土地资源的市场价值得以有效发现。

  二是土地始终在农民手中,并且所有土地都用来发展农业

  在信托模式下,虽然经过了土地经营权的一系列流转,但可以肯定的是,所有流转的土地其集体所有的性质始终没有改变,水漳村农民依然掌握上述土地的所有权。土地信托合同到期后,信托公司有义务将所有土地返还给土地股份合作社。此外,水漳村土地信托在合同议定阶段就明确强调土地的农业用途不得改变,这也体现在信托合同中。从实践情况看,水漳村所有1680亩信托土地全部用来发展现代农业,没有进行任何一项违规建设,更没有进行小产权房建设的计划。

  三是农民拥有绝对的主导地位,成为最大受益主体

  由当地农民自发成立的土地股份合作社和农民专业合作社分别作为土地的委托方和经营方,使农民在产权流转、土地经营、收益分配等全过程拥有充分的话语权,确保农民成为绝对的权力主体和最大的受益主体。从分配方案看,农民除获得每亩1000元的流转费外,还将获得土地经营上缴浮动收益的60%作为分红,而土地股份合作社也将获得30%的上缴浮动收益,这部分收益未来也主要向村民进行分红。此外,参加专业合作社的农户还可以获得工资收入和合作社分红。农民成为名符其实的最大受益者。

  四是风险的承担主体是信托公司

  按照信托制度和水漳信托合同,信托公司对于农民的土地收益有刚性兑付的义务,并且对于因其原因造成的损失有赔偿的义务,即如果圣水樱桃合作社无法按合同支付土地流转费,则信托公司有义务代其向农民垫付土地流转费,而如果由于信托公司原因造成土地财产损失,信托公司还要以自己的财产向农民赔偿。实际上,信托公司成为了整个土地经营过程中的风险承担主体。

  五是市场要素的主流向是从城市到农村

  从市场要素的流向来看,水漳土地信托改变了传统城市资本投资农村土地经营中“造血少,抽血多”的不合理现象,由信托公司依托金融市场对接城市要素市场,将城市中的资金、技术、管理、服务、信息乃至人员等要素引入到水漳村村的土地经营过程中,促进了当地的农地经营和农业现代化,带动了全村整体发展和农民增收致富。从整体看,城市是市场要素的流出方,而农村显然是市场要素的流入方。

  五、启示:土地信托到底解决了哪些实际问题

  通过开展土地信托,可以解决当前农村土地流转和经营过程中的很多实际问题:

  一是解决了土地流转中兼顾效率与公平的问题

  以前农地流转要么由农民分散流转,要么由村集体或者政府主导集中流转。前者往往导致流转效率低、经营风险大,且农民无法充分维护自己的权利;而后者虽然提高土地流转效率、降低经营风险,却往往无法充分尊重农民的意愿。通过引入信托公司这个中间人,利用市场的方式集中流转土地,既解决了农民谈判能力不足的问题,又避免了政府、集体集中流转对农民权益的侵害,用市场的方式很好地解决了效率与公平的矛盾。

  二是解决了土地流转和经营过程中的风险问题

  信托的一大优势就是擅长风险管理,一方面,信托公司凭借在风险管控方面的成熟机制,实现对市场风险的有效度量、有效评估、有效应对和有效防范,最大限度地降低了土地流转和经营的风险。另一方面,根据信托制度对于委托人财产保护的机制,信托公司对于农民的土地收益有刚性兑付的义务,并且对于因其原因造成的损失有赔偿的义务,即如果圣水樱桃合作社无法按合同支付土地流转费,则信托公司有义务代其向农民垫付土地流转费,而如果由于信托公司原因造成土地财产损失,信托公司还要以自己的财产向农民赔偿,这种机制可以进一步降低土地流转和经营中的风险。

  三是农民主导土地经营,回答了谁来种地的问题
  
  水漳村土地信托流转采用了“双合作社”模式,即由土地股份合作社进行农地承包经营权的组织和集中流转,而由农民组建的专业合作社作为土地接转方。这种模式不同于过去向大企业和社会资本流转的模式,确保了农民在土地经营和农业生产过程中的主导权,进而保证了农民在土地收益分配过程中的主导权,不仅避免了大企业、社会资本对农民利益的盘剥,还为农民就业增收提供了途径,确保了“农民土地农民种”,很好地回答了“谁来种地”的问题。

  四是解决了农业现代化的资金瓶颈问题

  作为土地经营主体的圣水樱桃专业合作社当前正处于发展的瓶颈期,需要进行包括经营管理和基础设施等在内的全面的软硬件升级,而其面临的最大障碍就是资金不足。有鉴于此,水漳村土地信托流转除了土地信托之外,还专门针对接转方的土地经营设立了一个资金信托,为圣水樱桃专业合作社提供1800万元资金,用以支持其扩大生产、完善设施、改善经营管理,从而解决了其升级转型的资金瓶颈问题,使其能够顺利实现企业蜕变,走向发展的正轨。

  五是推动农地流转的同时确保了土地承包关系的稳定

  中央近期针对农地流转提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”,同时强调保障农民的收益权。土地信托流转通过组建土地股份合作社理清内部产权,并借助信托权能分离机制,实现了土地的集体所有权、农民承包权和收益权与企业经营权的分离,在确保土地集体所有制不变,承包关系不变并且保障农民收益权的前提下,将土地经营权的市场权力完全放活。在推动农村入市,充分发掘土地经营权市场价值的同时,确保了农村土地产权关系的稳定,有效维护了基本经营制度。

  六是用市场的方式落实土地利用规划,解决了农地农用的问题

  信托具有突出的规范性优势,在信托实施过程中,信托公司不仅要遵守信托文件约定的各项职责义务,还必须遵循信托法律规定的信托公司的各项职责与义务,这不仅有利于利用外部机制监管信托公司的运作,也有利于通过信托机制带动提高土地经营的规范性。借助金融监督机制确保农地利用依法合规,确保农地农用,可以有效防止当前土地流转后的“非农化”和“非粮化”倾向。从水漳村的实践情况看,所有的流转土地都被用于发展现代农业及其相关产业,并没有开展非农经营,更没有进行房地产开发。

  七是建立科学的利益分配机制,解决了市场化过程中农民利益最大化的问题

  水漳村模式通过科学设计土地信托收益分配机制,确保了农民成为最大受益者。按照本次土地信托方案,水漳村村民可以从土地流转经营中获得两笔收入,一是每亩1000元的土地流转费,二是土地经营的超额收益;而作为土地接转方的圣水樱桃专业合作社,其社员除了获得上述两笔收入外,还可以获得合作社工资收入。相对而言,信托公司只获得较少的管理服务费,而村委会、政府则不获得收益,农民实实在在地成为整个土地信托流转过程中的最大受益者。

  通过土地信托的开展,在确保土地不变性和农地农用的前提下,不仅使水漳村圣水樱桃合作社得到了急需的企业发展资金,也带动了农民增收、村集体经济发展,降低了土地经营的风险,盘活了土地资源,同时还确保了农民在土地经营中的主导权,充分维护了农民的权益。

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