作者简介

　　穆耸，毕业于北京大学法学院，获授法学学士学位。自2002年加入中伦律师事务所，一直在房地产部执业，持有中国律师资格。 

　　主要执业领域：土地投资（土地一级开发、土地成片开发、新城开发、城市改造以及城市更新）、房地产项目并购及交易、土地及房地产投资纠纷处置、房地产私募股权投资（PE）以及房地产项目开发综合法律服务。 

前  言

　　2013年6月26日，李克强总理主持召开国务院常务会议，研究部署加快棚户区改造，促进经济发展和民生改造。2013年7月4日，国务院正式出台《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号），进一步显示出本届政府对于加快推进棚户区改造的决心和力度。随后，国家发改委、国家税务总局、财政部以及中国人民银行等相继出台了对于参与棚户区改造企业的资金支持、税收优惠等系列政策法规。鉴于本届政府对于棚户区改造的高度关注，我们认为，棚户区改造很有可能吸引更多的社会企业参与、成为未来的投资热点之一。 

关键词：棚户区改造    政策   企业参与 

一、棚户区改造概述

关于棚户区改造的制度体系，从2008年第四季度起，党中央、国务院决定将各类棚户区改造纳入城镇保障性安居工程[ 引自2013年7月12日，住房城乡建设部《解读<国务院关于加快棚户区改造工作的意见>》。]，因此，棚户区改造事宜应可适用关于保障性安居工程的相关政策和法规。

　　根据2009年12月24日发布的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）的规定，棚户区改造由市、县人民政府编制棚户区改造规划和年度工作计划，制定项目实施方案，上报省级人民政府批准后实施，省级人民政府编制本地区棚户区改造规划和年度工作计划，上报四大部委备案，最终由住房城乡建设部纳入保障性安居工程的规划中。

 2.  棚户区改造类型

根据2013年7月4日国务院正式发布的《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号），我们理解，现阶段各类棚户区改造主要包括四种基本类型，即城市、国有工矿、国有林区及国有垦区的棚户区改造，其中，城市棚户区改造包含了城中村改造的各项工作。

3.  棚户区改造方式

　　（1）基本改造方式

　　根据2012年12月12日住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部等出台的《关于加快推进棚户区(危旧房)改造的通知》以及2013年7月4日发布的《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）的相关规定，我们理解，城市棚户区改造的具体方式可主要分为三种类型：拆除新建、改建（扩建、翻建）和综合整治。考虑到项目的商业回报问题，我们建议，对于社会资本而言，可重点关注棚户区改造中的新建部分。

　　（2）棚户区改造是否可以进行商品住房建设？

　　2009年12月24日发布的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）规定，“对于配套建设的商业、服务业等经营性设施用地，必须以招标拍卖挂牌出让方式供地。严禁将已供应的经济适用住房、廉租住房用地改变用途用于商品住房等开发建设”。现行的国家层面的法规中对此暂未有明确的禁止性规定，但各地方的相关法规中存在关于棚户区改造项目进行商业住宅建设的明确规定，例如，《辽宁省人民政府办公厅关于印发<全省城市集中连片棚户区改造实施方案>的通知》（辽政办发〔2005〕16号）、《郑州市人民政府关于加快推进棚户区改造的意见》（郑政文〔2010〕156号）。此外，2013年7月12日住房城乡建设部发布的《解读<国务院关于加快棚户区改造工作的意见>》一文中指出，“……还允许在改造项目里，配套建设一定比例商业服务设施和商品住房……”，虽然上述内容为住房城乡建设部的政策解读，但仍然具有一定的政策指导意义。综上所述，我们倾向于认为，棚户区改造项目中可以配套建设一定比例商业服务设施和商品住房。但是，鉴于资金、供地等相关限制，具体操作事宜建议进一步咨询项目所在地的政府相关部门为宜。

二、国家层面棚户区改造相关立法及初步分析

1. 棚户区改造的责任主体

　　根据2013年7月4日发布的《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）的规定，省级人民政府对本地区棚户区改造工作负总责，而市、县人民政府要明确具体工作责任和措施，做好棚户区改造的组织工作。

　　2. 棚户区改造的资金来源

　　根据2009年12月24日发布的《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[2009]295号）规定，棚户区改造资金的筹措方式主要包括财政补助、银行贷款、企业支持、群众自筹、市场开发共计五种资金筹措方式。2013年7月4日发布的《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）中则更加明确银行信贷、民间资本以及债券融资方式将在未来的棚户区改造的资金筹措工作中发挥更为积极的作用。

　　3. 棚户区改造的土地供应政策

　　根据国家层面发布的棚户区改造相关政策，棚户区改造项目的土地供应方式主要分为两种类型：第一种类型，划拨方式供地。棚户区改造安置住房中涉及的经济适用住房和廉租住房建设项目和符合条件的公共租赁住房建设项目可以划拨方式供地。第二种类型，招拍挂方式供地。对于配套建设的商业、服务业等经营性设施用地，必须以招标拍卖挂牌出让方式供地，且严禁将已供应的经济适用住房、廉租住房用地改变用途用于商品住房等开发建设。

　　4. 棚户区改造的拆迁补偿政策

　　关于棚户区改造的拆迁补偿政策，根据2013年7月4日发布的《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）规定，棚户区改造的安置补偿实行实物安置和货币补偿相结合，且对经济困难、无力购买安置住房的棚户区居民可以通过提供租赁型保障房等方式满足其基本居住需求。

　　5. 棚户区改造的优惠政策

　　于棚户区改造的优惠政策，根据相关调研，我们了解到，税费优惠政策主要涉及三个方面：第一，棚户区改造安置住房税收优惠政策，主要包括建设用地免征城镇土地使用税、印花税、土地增值税、契税、个人所得税以及经营性收费等。第二，棚户区改造项目免征行政事业性收费和政府性基金。第三，企业参与政府统一组织的工矿(含中央下放煤矿)棚户区改造、林区棚户区改造、垦区危房改造的，对企业用于符合规定条件的支出，准予在企业所得税前扣除等。

　　三、地方层面棚户区改造相关立法及实践初步分析

　　为了解各地方对于棚户区改造的相关政策，我们对于北京、上海、西安、长沙、郑州、沈阳等多个城市及其所在省近年来出台的棚户区改造相关政策法规进行了全面的调研，并对相关规定内容进行了梳理。

　　1.棚户区改造参与主体

　　相比较国家层面的相关立法，地方层面对于棚户区改造主体进行了具体的细化和明确的规定，根据相关调研可知，棚户区改造参与主体主要包括：

　　2. 棚户区改造资金来源

　　关于棚户区改造的资金筹措方式，根据相关调研，各地方对于棚户区改造的资金来源，主要包括以下情形：

　　3. 棚户区改造土地供应政策

　　关于棚户区改造项目用地的土地供应政策，根据对各地方相关法规的调研，我们倾向于认为，与国家层面的立法基本一致，但是，部分地区国有工矿棚户区改造的供地政策具有一定的特殊性。

　　首先，棚户区改造项目可能基于项目用地的开发用途不同影响其供地方式。对于经济适用房、廉租房等政策性项目住房，其供地方式多采用划拨。 对于商业住宅以及其他商服用地，其取得方式各地存在不同的规定。1）要求以招标、拍卖、挂牌方式供应土地。例如，《郑州市人民政府关于加快推进棚户区改造的意见》（郑政文〔2010〕156号）中载明，“六、4.……用于商品住房开发建设的建设住宅用地，以招标、拍卖、挂牌方式供应”。2）通过行政划拨的方式供应土地。例如，《辽宁省人民政府办公厅关于印发<全省城市集中连片棚户区改造实施方案的通知>的通知》（辽政办发〔2005〕16号），“五、（一）棚户区改造项目纳入经济适用住房计划，所需建设用地以行政划拨方式提供，其中开发为商品住宅或者其他商服项目的建设用地，应依法实行有偿使用。”

　　再者，对于工矿棚户区改造，则存在采取直接变更土地用途的可能。例如，《郑州市人民政府关于加快推进棚户区改造的意见》（郑政文〔2010〕156号）规定，国有工矿棚户区改造原属于国有划拨的生产用地，在符合城市总体规划的前提下，规划部门及时调整为棚户区建设住宅用地。但是，其他类型的棚户区改造能够直接采取变更土地用途的方式的可能性较低。

　　4. 相关限制

　　相对于国家层面，地方的相关法规中对于棚户区改造房屋的面积、比例及其产权存在一定的限制，使其符合棚户区改造的相关政策，我们理解，这些限制需要参与企业重点关注，以便在后续的投资和开发中满足各地的相关要求，同时顺利地实现其商业目的。

四、小结

　　作为李克强总理一直以来积极推进的民生工程，以及本届政府的持续关注与政策倾斜，我们倾向于认为，棚户区改造不仅是民生工程，更是政治工程，该领域的投资具有较高的政策引导性。根据以往的实践来看，棚户区改造亦存在一定的难度，主要原因包括改造成本高、征地拆迁工作难度大以及资金支持少等问题，导致各地的棚户区改造项目多存在延迟竣工甚至项目停滞等问题。因此，社会资本如何参与到棚户区改造项目中，如何合理地利用各项优惠政策因地制宜地进行棚户区项目的投资和开发，从而顺利地获取所预期的商业回报，以上这些问题都需要我们进一步去探究和分析，从未来的棚户区改造实践中寻求答案。