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城镇化融资渠道与创新
时间:2014-05-12 16:39:06  来源:城市化杂志  作者:赵全厚 

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  现在我国正处于城镇化快速发展时期。在新型城镇化建设需要大量融资之际,地方政府的债务却居高不下。在这种情况下,现实环境迫使我们必须进行机制创新,从而解决政府承担债务风险过大的问题。

  一、城镇化的融资问题

  中国的城镇化是促进中国社会进步,甚至是国民经济进一步获取发展红利的重要途径。在城镇化过程中,我们面临很多问题,其中一个核心问题就是融资问题。城镇化的融资有如下一些类别,一是城市公共基础设施融资,比如城市的道路、桥梁以及公共交通等有关基本公共服务的基础设施融资。二是产业基础设施融资。城镇化过程中需要产业支撑。尤其在发展特色城镇(如集贸类、现代农业服务类等)方面,存在着为特色产业基础设施融资的现实需求,以便形成产业集聚和规模发展,需要政府和市场的有机契合。三是为城镇的主导产业发展融资。从政府和企业的关系来看,第一类融资以政府为主导;第二类融资应该是政府和市场共同合作。有的地方以政府为主导,有的地方可以以市场为主导;第三类的融资应该以市场为导向和企业为主体。融资的层次不一样,政府介入的程度也不同。

  二、积极改进城市政府融资机制

  目前,我国城镇化融资最核心的问题是政府投资范围过宽、过大,在基础设施建设方面沉淀资金太多,容易引发流动性风险。2010 年年底,地方政府债务达到10.7 万亿元,可到2013 年上半年为止,地方政府债务增长速度超过财政收入和GDP 的增长速度。地方政府的债务风险在逐步放大,而不是逐步收敛。以后一定要想方设法扭转这个局面,使地方政府债务逐步走向相对收敛,才能使债务风险控制步入良性循环。为此:

  首先,要更清晰地鉴定政府的投资边界和融资的系统性规划。从实际情况看,政府不能包揽所有的公共领域融资,也不是只允许国有企业参与地方政府融资。公共项目融资不仅牵涉到建设期的投资资金来源问题,而且还涉及到后期运营的效率和服务质量问题,进而涉及到供应主体的公司治理结构问题。因此,倡导PPP,不能只局限在在基础设施建设的融资领域,而且要考虑运营期的效率。一般来说,城镇化的公共基础设施还是要以政府资金投入为主,因为这些投资无非是代替财政未来的支出。这些项目只是单纯的投入,不能自身带来现金流。所以政府必须为此进行融资。

  地方政府主要的融资方式是通过土地创收。很多地方政府将土地收入作为金融杠杆进一步放大银行贷款规模,但随着土地价格的波动和土地收益分配方式的变动,这种传统融资方式难以为继。因此。地方政府需要创新融资方式来解决城镇化的融资难题。十八届三中全会已经指明了城市财政在进行基础设施融资的过程中可以发行债券。但目前,在《预算法》没有正式修订时,国务院只能采取 “点对点”的授权方式。在地方政府债务高悬的情况下,很难普遍推广。所以当前,地方政府融资还很难脱离以融资平台为主导的融资方式,这就需要进一步加强对融资平台的治理,逐步使融资平台的治理结构更加完善,债务信息、融资方式更加公开透明。

  对于那些政府不得不做的,而且是政府主导的项目融资,首先要根据城市发展空间规划,做好系统融资规划。从“长株潭”城市一体化开始,中国地方政府已经开始尝试作系统性的融资规划,很多城市的融资是规划先行的。但也有不少地方的融资是欠缺规划的。某些地方融资几乎跟招商引资一样,只要能借来钱,就可以开工建设,违背了债务融资“借- 用- 还一体化”客观要求,蕴藏着额外的风险。

  其次,城镇化过程中要考虑到城市群、城镇群之间的联合。我国有的城镇建立起来污水处理厂运营费用过高,多半没有满负荷运营,只是在上级来检查的时候才开工运作,核心原因就是养不起。实际上,距离不是很远的中小城镇群体,单个城镇难以独立完成自来水供给、污水处理等公用事业建设和运营,可以考虑在科学论证的基础上采取联合供给的方式。城镇群体间政府主导联合供给一些公共基础设施有助于利用范围经济提高供给效率。西方国家早就解决了这个问题。我们国家由于行政体制的分割,很难简单通过财税体制改革的柔性化管理来弥合。这可以经过上级政府的资金整合,打破地域界限,构建有效的协商合作机制得以有效解决。

  最后,要注重融资的期限匹配,避免引发过大的流动性风险。近年来地方政府为城镇化融资更多地采用商业银行融资渠道,但商业性融资与政府长期项目投资很容易出现期限错配,造成了大量的流动性风险。我国地方政府一方面是手头掌握的长期性资金很多,如住房公积金、社会保险基金等。这些资产在沉淀的时候,大量是以银行活期资金的方式存在的;另一方面政府负债又很多,积累的风险不容忽视。下一步要通过制度创新,整合地方政府内源资金,解决好地方政府融资的安全问题,又能够通过金融手段把沉淀的资金调动起来。

  三、利用PPP模式,减控政府融资风险

  在地方政府性债务风险不断积累的情况下,为了减控财政风险,需要在公共领域引入市场机制。PPP 模式就是政府和市场的结合。首先,对于那些有收益的、有现金流的,比如自来水公司、污水处理厂、垃圾填埋场、城市公交,一定程度上可以通过公私合营来解决。PPP 模式既可以在建设期间搞股权化合作,也可以在运营期间进行。PPP 有很多模式,我们国家曾经一度风行BT 模式,实际上这种模式是暂缓了的政府性债务问题,政府再回购后不仅陡然增加债务,而且下一步也面临着更多实际运营中的问题。

  如果由政府运营,可能就会亏损,增加大量的财政补贴。像北京市,政府为了补贴城市公共交通,2013 年大约支出了197 亿元,是沉重的负担。如果是交给一个私人团队运营,补贴可能少很多。可见,城市公交可以考虑采取政府的适当管制和市场运营相结合的办法。合作的方式很多,可以政府投资,私人运营,或者是共同投资、共同承担风险。比如,政府投入基础设施建设(打隧道、铺地铁轨道,乃至引进车厢、地铁的自动化控制),然后可以吸引私营公司来运营。通过这种方式可以解决政府投资过大的问题,也可以解决团队管理效率和投入质量等问题。实际上,公共领域的很多运营性项目应该通过PPP 的方式来吸引市场投资,政府至少可以摆脱不必要的负担。

  因此,在新型城市建设中,政府要积极和社会资本合作,实现城市建设融资的可持续发展。

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