18世纪60年代开始的工业革命，使英国成为最早进入城市化的国家。到1900年，英国城市人口比重提高到75%，实现了高度城市化。然而，在创造辉煌工业文明的同时，潘多拉的魔盒也悄然开启，国家的繁荣强盛并没有体现在人民日常生活之中。一个岸芷汀兰、郁郁葱葱的乡村社会逐渐被烟囱林立、乌烟瘴气的城市社会取代，城市病也接踵而来，贫民窟是当时重灾区之一。随着大量农村人口进入城市，住房和公共设施严重不足，但资本家的天平永远往利益那边倾斜，不愿意砸钱改善工人的居住条件。奉行“自由主义”的政府听之任之，使情况不断恶化。同样原因也导致空气污染、劳动条件恶劣、道德沦丧和犯罪等各种社会问题。从大量文学作品中不难发现对那时城市的描述反复会出现“恶臭（effluvia）”一词，呼吸系统疾病（主要为肺结核、支气管炎、肺炎和气喘）高发已成为非常严重的公共健康问题。
    在政治民主化进程的推动下，英国政府开始正视“城市病”的存在：1865年和1868年，议会两次建立皇家调查委员会，对全国的环境污染进行调查，并出台相关法律，规范企业的社会责任。政府的观念也随之改变，从自由放任转为主动干预，建立相应的管理机构和监督机制。从18世纪中期到20世纪初，英国还数次修订《工厂法》，不断改善工人的工作环境和待遇。具有讽刺意味的是，伦敦的大规模重新规划的现实契机并非政府有意为之，而是起源于这个城市历史上的一个污点：“伦敦毒雾事件”。

“雾锁”伦敦

   自十九世纪开始，英国伦敦每年约有四分之一的时间被烟雾笼罩，“雾都”之名其来有自。直到1952年12月以前，老市民们还没有感到有什么特别不好，甚至有一家成衣品牌干脆就以“伦敦雾”来命名以彰显其品质，二战期间，它为美军陆战队生产防水夹克和雨衣。
    1952年12月3日，微风习习，阳光普照英伦三岛，人们恨不得在这样可爱的天气里带着苏格兰格的小毯子和斗牛狗去乡间野外喝下午茶。12月4日，一股巨大的高压气旋中心自伦敦西北向东南移动，凉风渐止，乌云盖日，相对湿度为82%。
12月5日，雾锁伦敦，悄无声息的杀戮由此拉开序幕。能见度不足一米，低头看不见脚，盲人在地铁为正常人带路。空气中满是硫磺的臭气，口腔味道近似金属，眼球疼痛如切洋葱。最先病倒的是伦敦的牛，当时正举办一场牛展览会，参展的350头牛里有一头当场死亡，十四头命悬一线，五十二头严重中毒。然而人们并未意识到灾难已然降临自身，向来以讽刺幽默见长的伦敦客还不放弃调侃盗窃行业的春天到了，直到有一个五岁小女孩戴安娜仅仅是在屋外玩了一会就突然倒地毙命的惨事见诸报端。伦敦皇家医院的护士莫琳·斯科尔斯多年后接受英国广播公司采访时回忆，“根本看不到医院走廊的尽头，因为那里和病房都堆满了人，连大夫都不知道到底有多少人。”伦敦公墓如同繁忙时的车站，送葬的队伍已然哭不出声音，唯有沉默地走着，运尸车在人群中缓缓而行。
    烟雾散尽后，许多伦敦市民回想起来仍感觉不寒而栗，曾经发生的就是史上最恐怖的空气污染灾难。当时在接近地面的空气中，烟尘浓度最多时达每立方米4.5毫克，是平时的十倍；二氧化硫浓度最高飙到5.4%，超平时六倍。
    据官方统计数据，在大雾持续的五天里，有四千多人遇难。两个月后，人数攀升至一万两千余人。一些专家认为因此事件死亡的实际人数比公布的高出三倍。从死者的年龄看，四十五岁以上的死亡人数最多，约为正常时期的三倍；其次为一岁以下死亡人数，约为正常时期的两倍。从死因上看，因支气管炎死亡704人，为正常时期9倍；因冠心病死亡281人，为正常时期的2.4倍；因肺结核死亡77人，为正常时期的5.8倍。除此之外，因心脏衰竭、肺癌、肺炎、流感及其他呼吸道系统疾病的死亡人数也都成倍增长。

治理之路

    NO.1  长效立法

    烟雾事件使英国公众饱尝工业文明辉煌背后的苦果，事后复盘，第一元凶是煤炭燃烧。从18世纪60年代瓦特发明蒸汽机伊始，英国的工业化进程历时百年，到19世纪70年代基本完成，曾经的“世界工厂”名副其实。经济繁荣加速人口和工业聚集，煤炭在英国工业化进程中的作用毋庸置疑，是支撑其高速发展的主要能源。1800年，英国煤年产量1000万吨，此后每十年翻一番，到1913年，煤产量打到28700万吨。以煤炭为燃料的各类工厂排放的烟尘以及硫氧化物、碳氧化物等有害气体大量排入大气中。
    达摩克利斯之剑已然落下，一万两千多个生命的陨逝让英国人痛定思痛，着手建立更严格有效的空气立法。立法是英国治理大气污染的主要措施，1863年，英国议会通过第一个《碱业法》，其目的是控制路布兰制碱工艺所产生的有毒气体。1874年议会再次颁布第二个《碱业法》。1906年，在这两个法案的基础上颁布了《制碱法》，明确了散发有毒气体行业的名单，以控制化学工业的有毒气体排放。20世纪，汽车工业的迅猛发展又加重了大气环境的污染，为此，1926年出台了《公共卫生（烟害防治）法》，1930年又出台了的《道路交通法》。1954年，伦敦市出台《伦敦城法案(多项赋权)》    （CITY OF LONDON(VARIOUS POWER)），控制烟雾排放。
    1956年，世界首部空气污染防治法——清洁空气法案（CLEAN AIR ACT ,1956）诞生，其中包括一系列控制空气污染的法规条例，主要内容如下：

    禁止排放黑烟
    主要控制对象是从房屋等烟囱排放的黑烟，其色度是以格林曼级二级为标准。超过这一浓度的全部禁止。家用火炉超过一定规模的要报备官厅批准。公民有为火炉配备除尘装置的义务。对火炉的构造和燃料、烟囱的高度也做了相应规定。该法案对汽艇、汽车、商店、教会等非居住区也进行了限制，将《制碱法（Alkali Works Act）》所规定的行业以外的其实也单位也列为控制对象。

    指定禁烟区域
    地方公共团体根据主管大臣认定的命令，负责指定禁烟区域。根据大气污染防治协会的年报和地方行政官厅的白皮书记载，截止至1962年底，所颁布命令达13000份之多，这些命令所覆盖的区域，占全国总面积的11.66%，而指定区域内的房屋等物件数，占总物件数的17.4%以上。在指定区域内居民必须用无烟煤或天然气。而为此支付的改造费用由个人、国家和地方公共团体以3 ：3 ：４的比例承担。

    防止煤烟和烟囱限高
    法案叙述了防止煤烟的方法，规定了测量排烟量义务。同时，对建筑物烟囱的高度也作出了明确规定。在提交建筑申请时，如果其烟囱存在排放有毒气体并无有效净化能力的风险时，则相关机构单位不予批准。烟囱的高度应结合该地区环境，以条例的形式颁布标准，同时在标准中注明烟囱高度的计算方法和限制方法，以便地方公共团体执行。
    《清洁空气法》赋予地方代理执行的权限，同时对处罚标准作出了规定，每案每天科以10—100英镑罚款，地方官员如果泄露其所在职务上的秘密，则要卸职并处以徒刑。1959年英国政府组织专业人员赴全国调研，以确保法案的实施真实有 效。
    1968年，第一版《清洁空气法》到期，第二版在其基础之上对汽车尾气排放提出了更严苛的要求，以巩固空气质量的改善。该法案承认把空气中的二氧化硫含量降为零是不可能的，但是要求相关行业在燃烧煤炭、液体或气体燃料时采用高烟囱。因为烟囱高度的增加有利于减少大气污染物向地面扩散，从而提高空气质量。
    1974年出台的《控制公害法》囊括了从空气到土地、水域的保护条款，并增加了控制噪音的内容。据测定，1976年冬，伦敦的能见度比1958年增加了3倍，市区冬季的日照时间比1958年以前提高了七成。过去由于污染而消失的百余种小鸟，重新飞翔在伦敦上空，给旧日“雾都”带来勃勃生机。1979年，经合组织第二次环境部长会议提出环境政策核心重点“防”高于“治”，打破“先污染后治理”的传统。此后英国采取的主要措施包括实行城乡综合规划，全面解决布局不合理问题；实施环境影响评议制，使得有害环境的工程在立项就得以控制；综合治理，将工业生产全过程中的污染物都纳入治理范畴；采用最有效最经济的技术，以及征收“交通拥堵费”等措施。

    NO.2  推广绿色出行

    政府的限制私车出行及推广绿色出行为减低污染也助了一臂之力。伦敦2003年2月17日推出征收“拥堵费”政策，现已实施11年。机动车“星期一至星期五，早上7时至下午6时”驶入市中心时，需要缴纳拥堵费用。星期六、星期天、公共节假日等不用缴纳。实施以来，“拥堵费”的收取标准也发生了变化，由原来每天8英镑（约合80元人民币），涨到了每天10英镑（约合100元人民币）。市政部门每年收取的拥堵费高达2亿英镑（约合20亿人民币）左右，全部用于投资交通设施建设，比如说改善公交网络、进行路桥建设、加强道路安全等方面。
    随后，在更为严厉的《交通2025》法方案里，限制私家车进入伦敦。同时，先后两任伦敦市长身先士卒骑自行车上班，为推广绿色出行不遗余力。与此同时，构建发达的地铁网络和完善的公交系统是伦敦应对交通拥堵的重要方式，密如蛛网的伦敦地铁线路超过400公里，目前75%在中心区上班的人使用铁路网络。此外，伦敦还大力发展公交车专线，里程近300公里，并且采用低票价吸引公众乘坐，伦敦18岁以下的少年都可以免费乘坐有轨电车和公交车。
    不仅如此，为了“强制”大家采用公共交通，伦敦城和很多市中心商业区都不设停车场。这迫使很多上班族不得不搭乘公共交通，或在进城前转乘和租用各个街角都有的城市穿梭自行车。
    目前，每天进入汽车收费区域的车辆数目减少六万辆，废气排放降低12%，公共交通运营的收入增加20%，公众的出行时间缩短14%。

    NO.3  建设卫星城疏导城市人口

    上世纪50年代末，伦敦在离市中心50公里的半径内建成8个被统称为“伦敦新城”的卫星城，用以疏导城市人口。基于发达的公共交通系统，大城市常见的人口过度集中，居住条件恶化，房价难以负荷的问题，在伦敦也得到缓解。
    1946年《新城法》通过后，伦敦掀起了新城建设运动。到上世纪50年代末，在离伦敦市中心50公里的半径内建成8个被统称为“伦敦新城”的卫星城，卫星城与伦敦市区间通过公共交通网络连接。旨在通过这些“既能生活又能工作，内部平衡和自给自足”的卫星城疏导城市人口。经过为新城引进企业、完善公共服务设施等一系列措施，这一时期开始，以大伦敦地区为核心，形成了伦敦—伯明翰—利物浦—曼彻斯特城市群，伦敦都市圈由封闭到放射，既形成了具有世界影响力的都市经济区，也避免了单中心城市高度集中的城市弊端。伦敦市中心的上班族多数住在城郊，发达的轨道交通有效解决了日常往返等问题，而且伯明翰、利物浦、曼彻斯特等城市商业发达、生活舒适，为伦敦承担了相当一部分人口压力。
而针对伦敦市区居住人口、特别是“无房”外来人口，伦敦也积极通过发展公房和住房租赁市场解决问题。上世纪70年代开始，伦敦市政府实行住房制度改革，并于1980年、1984年、1986年相继颁布了《住房法》、《住宅与建筑法》、《住宅与规划法》等法案。自此之后，政府持有的公房开始大规模出售给普通居民和其他私人机构，并鼓励居民通过租房、抵押贷款购房等方式解决住房问题。
    虽然伦敦住房供应更多地转向市场机制，但也通过住房补贴等方式保障了弱势群体的权益。统计显示，目前英国居民中有68%的居民拥有自有产权住房；另外32%的居民租房为生，其中22%向当地政府租赁公房、10%租住私人房屋。

    NO.4  产业结构调整

    应该说，产业结构的调整和转型才是英国摘掉“雾都”帽子的最终保障。英国政府通过对传统制造业、煤炭采掘业的补贴大幅度下降，使得长期依赖政府补贴的纺织、造船、机械、钢铁等产业大幅度萎缩。其他一部分制造业，如航空、化工、机电、石油等在市场竞争中，逐步从规模型生产向高端的设计、集成、概念化产品和附加值更高的品牌产品方向转变，使得产业结构的重心由工业内部转向服务业。与此同时，政府加大对服务业的扶持力度，经过多年的发展，到1989年，三次产业结构由1980年的2.2∶40.2∶57.6调整为1∶31∶68，基本完成了由制造业为主向服务业为主的转变。
    截止2012年，英国第三产业占比高达78.2%，远高于世界63.6%的平均水平。英国利用高端产业链优势，把产业链下游的高能耗产品转移出去，实现了降低能耗的目的。

    NO.5  建立联合治理机构

    英国的雾霾治理之所以成效明显，还得益于各级政府的高度重视及多个部门的联合治理。1996年4月1日，英格兰环境保护管理机构进行重大改组，将国家河流管理局(NRA)、英国污染监察局(HMIP)、废物管制局(WRA)、环境事务部(DOE)下属的一些分支机构合并，成立了统一的环境管理机构——英国环境署，这一新的管制机构在环境保护与环境管理方面采用了更为综合的方式，首次把土地、空气和水资源的管制纳入了一个统一的轨道。不得不说的是，英国皇家污染检查团在环保过程中，广泛听取公众意见并及时做出书面报告，将专家学者和政府官员聚合在一起，发布阶段性研究结果并制定国家环境控制标准，其作用不可忽视。

    NO.6  加强城市绿化

    英国还实行了一系列措施，多管齐下治理雾霾。首先是加强绿化，政府和公众达成共识，即绿地具有控制都市蔓延、保护开放空间、满足视觉愉悦、娱乐消遣、保有经济资源、处理废弃物、自然保育野生生物等功能，在景观、历史意义和舒适方面也具有特别价值。伦敦各市镇在进行绿地建设时主要靠行政立法和全民参与，如Camden约有一半的树木为私人所   有。英国是率先实施绿化带的国家。
    分析起来，英国绿化的主要经验是类型多样和法规完善。前者是说绿地分级系统完整，根据规模、功能、服务半径、位置等分为六级配置，环城绿化带楔入式分布，通过绿楔、绿廊和河道等，将城市各级绿地连成网络，而这也是被科学证明最有利于城市生态的一种设置。同时，类型不同的绿地也发挥不同的空间功能，如公共开放空间（public open space）、城市绿地空间（urban green space）、 都市开放场地（metropolitan open land ）、绿链（green chains）等等，人本主义思想蕴含其中，绿地规划时已将绿地覆盖率、人均公共绿地、人均公园面积、绿地空间布局和功能状态对人的满足程度和绿地可达性等因素纳入视野。从而达到合理开发和可持续化建设。
    自然保护法规规定，废气的墓地、垃圾堆场、铁路、水库和深坑等均作为半自然保留地，这也为野生动植物提供重要的栖息生境。世界公认的城市生态环境优劣的标志就是鸟类及野生动物出没的数量。伦敦的野生动植物数量可观，有100多种定期在大伦敦地区繁殖的鸟类，其中市区有30种。此外，还有狐狸、獾、鹿等哺乳动物。目前，伦敦虽然人口稠密，但人均绿化面积达24平方米，城市外围还建有大型环形绿化带，面积达数千平方公里，几乎是伦敦城区面积的三倍。即使在寸土寸金的伦敦市中心，也仍旧保留着海德公园以及詹姆斯公园等大片绿地。若以皮卡迪广场为中心、以3英里为半径作圆，这个圆圈里有大小园林80处，绿地覆盖市区面积约25%。

    NO.7  建立完善的空气监测体系

    英国政府建立了完善的空气监测体系，自动监测站遍布整个英格兰。自动监测系统为英国政府随时监控大气环境质量状况提供了强力支持。据统计，英国现在已经拥有超过1600个空气质量监测站，包括自动和半自动监测站，其中有120个站自动向公众提供每小时的监测数据，而且监测站数量还在不断增加。官方网络不但发布大伦敦地区实时空气质量数据以及各污染物每小时的浓度和一周趋势图，还专门开发了google earth图层。伦敦空气质量网申请了“推特”（Twitter）和“脸书”（Facebook）账号，开发了iPhone应用软件为用户报告不同监测点的污染指数分值，民众通过PC终端或者移动终端下载相关软件后，即可直观地看到英国本土所有监测点全部污染物的数据和趋势。科研力量的参与是英国治理大气污染的另一大特色，不少研究机构及高等学府在相当广泛的基础上参与了环境监测和防止污染的研究工作之中，里丁大学，阿斯顿大学、帝国理工大学等高等学府分别对车辆排放污染物、空气质量标准、污染物对农作物和土壤的影响甚至是烟囱的设计和安装位置等具体问题进行了研究。

结语

    如今，漫步在伦敦市中心寸土寸金的西敏寺地区，湖泊旖旎，树林茂密，肯辛顿公园和海德公园两个相邻的开放绿地公园占地2.5平方公里，天鹅白鹭等鸟儿和谐栖息。而在不远处对冲基金集中的皮卡迪利大街附近，占地19公顷的格林公园，给城市增添无限绿意。散落于伦敦街头的各种成片绿地、花园更是数不胜数……
    城市化，几乎成为现代国家促进经济发展、提高民众生活水平的共同选择。伦敦从“雾都”涅重生告诉我们，尽管今天我们面临着环境保护和污染治理的难题，但只要下定决心转变城市发展方式，也一定能重新过上天天蓝天白云的日子。