国土资源部部长、国家土地总督察姜大明在2014年全国国土资源工作会议上表示，中央要求东部三大城市群发展要以盘活土地存量为主，今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应。由此观之，要提高土地使用效率、盘活存量建设用地，前提是推进新一轮土地改革，打破土地供应垄断。

    国土资源部部长、国家土地总督察姜大明在2014年全国国土资源工作会议上表示，中央要求东部三大城市群发展要以盘活土地存量为主，今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应。除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。

    在过去的城镇化进程中，无节制扩张及规模为先导致的用地效率低下一直备受诟病。城镇化的关键其实在于农村人口向城镇人口的转化，即市民化，但在中国上一轮的城镇化中，主流做法却是以城市土地剧烈膨胀为优先的“摊大饼”模式。国际上城镇规划一般规定建设用地不得超过总面积的30%，而在我国的某些大城市这一比率已接近50%。更令人担忧的是，在土地急剧扩张的同时人的城镇化却没有跟上，而且二者之间的差距在逐渐拉大：1990-2000年，我国城市建设用地面积扩大90.5%，而城镇人口仅增长52.96%，两者相差1.71倍；而2000-2010年间，城市建设用地面积扩大83.41%，城镇人口仅增长45.12%，两者相差1.85倍。

    无序造城扭曲了城镇化的美好愿景，这种无节制的扩张甚至可以说是对城市规划的破坏。因此，在2012年底新型城镇化的概念推出之后，2013年一整年都弥漫着一股“造城焦虑”，人们普遍担忧地方政府借城镇化之名行圈地之实，将大量农村集体用地变为建设用地催生更大的房地产泡沫，重蹈上一轮城镇化“有城无市”的覆辙。

    去年国务院多次强调，要围绕提高城镇化质量、推进人的城镇化，研究新型城镇化中长期发展规划。而本次虽说以“原则上”三个字漏了一点口子，但“不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地”，已明确表示出用“断奶”的方式从客观条件上约束圈地造城的态度。在这一时点叫停新增建设用地，或许与常年用地效率低下而导致有限的土地资源逐渐枯竭有关，按照目前的新增用地速度，广州2015年前将无地可用，而深圳在2020年前实际可用的新增建设用地只剩42平方公里。开拓存量用地的潜力，推广集约化的用地方式，可谓迫在眉睫。

    需要注意的是，圈地造城、用地效率低也是土地财政酿出的苦果之一。土地供应由政府垄断，勾地权在地方政府手里，且圈地成本低，这必然带来巨大的卖地冲动。在这一过程中，土地财政逐渐成为地方政府的主要收入来源，卖地冲动也会随之增强。地方政府当然更倾向于以“地主”身份卖地，而不是以经营者身份开发每一块闲置土地的潜力———即使低价出让工业用地招商引资带来粗放式的发展和资源浪费，高价售出商住用地导致人居环境恶劣，背后也都是资金、G D P和政绩。

    所以，在维持土地财政的情况下，即使多年来“节约集约利用土地”被多次强调，十七大报告也曾提出“规范发展土地市场”，要求在工业化、城镇化过程中，严格限制农用地转为非农用地，提高土地使用效率，但时至今日，用地效率低的情况始终没有得到改善。

    显然，如果放任土地财政存在，仅叫停新增建设用地，不但在提高土地使用效率上收效平平，更可能造成进一步推高房价的客观效果。土地资源本就有限，叫停之下剩余的可售建设用地更是成了“绝版”，而土地供应仍由政府垄断，即使可能只是“原则上”叫停而实际上有松动，看涨预期就足以将今年已热闹非凡、地王频现的土地市场再推上一个高峰，如此一来，作为下游市场的房地产也将水涨船高。

    由此观之，要提高土地使用效率、盘活存量建设用地，前提是推进新一轮土地改革，打破土地供应垄断。否则，在行政配置资源的土地财政模式下，市场难以发挥作用，“原则上”叫停新增建设用地挡不住卖地冲动，圈地成本低下和农地无法确权终会导向“有城无市”的老路，以人为本的新型城镇化亦将沦为空谈，反而可能造就房地产市场的又一波疯涨。