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中国城市化发展:挑战与提升
时间:2010-07-07 13:00:28  来源:城市化杂志  作者:谭少容 

5月14日,中国综合开发研究院2010年年会在北京召开,旨在通过解析公共政策在中国城市化发展中应当扮演的角色,从理论与实践相结合的角度,对城市化进程中涉及的相关问题进行深入探讨,力求使相关公共政策的制定过程更加科学,使中国城市化进程更加和谐,更有效率。

中国综合开发研究院理事长、原国家财政部部长项怀诚为年会致开幕词时说,城市化的发展是一个国家发展的必然趋势。从我国60年的经济发展来看,很长一段时间我们走的是一条反城市化的道路,工业化超前于城市化,为此我们的城市化很有潜力。城市化到底怎么走,值得我们好好研究。

中国综合开发研究院院长樊纲在致辞中说,综合开发研究院立足深圳,多年来为深圳市政府和各个部门进行了大量的第一手调研,并做了一定的咨询工作,既包括城市的布局、经济的结构、基础设施的建设,还包括农民进城、农民工、城中村、城市化、城市发展等城市化进程中面临的问题。他表示,城市化将是今后长期面临的一个重大课题。

本次会议从城市化发展与城市化质量、城市化与农民市民化、城市化与低碳城市发展三个方面的议题进行了探讨。各界专家学者、政府官员及企业业界人士交流讨论,为我国经济与社会发展献计献策。

议题1城市化发展与城市化质量

报 告 人:中国综合开发研究院企业与市场研究中心副研究员余晖

点评嘉宾:中国社会科学院财贸所城市与房地产研究室主任倪鹏飞

中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯

余晖:中国城市化的质量评析

从改革开放到现在,我国城市化率从1978年的18%提高到了46%左右。城市化率在30%-70%之间是城市化加速发展阶段,可见我国城市化正处于加速阶段。

目前我国城市化发展的“质”和“量”不协调,过于注重数量,也就是城市化率本身,却忽视了城市化质量。城市化是客观的历史过程,城市化率的提高并不意味着城市化水平得到相应的提高。城市化水平需要从量和质两个方面衡量:“量”是城市化率,它能比较直观地阐述城市化的成长状态;城市化的“质”指的是在城市化过程当中,随着城市化率的提高,城市的要素需要得到一个协调的发展。
在研究中我们进一步反思:到底哪些原因影响到中国城市化质量的提高?

其一,半城市化的现象拖累了整个城市化的质量。在研究中我们注意到一些城区存在着城市竞争力与和谐度发展不均衡的情况。比如长三角的上海松江区的经济发展指数排名第二,而城市功能指数排名第30名。这种现象在珠三角的小城镇表现得更加突出,像东莞的长安镇经济发展排名在第19名,但是城市功能却排到了83名,而反映公共福利、生态环境、社会治安、社会发展的质量更排到了第86名。这反映出不少城区虽然在经济发展方面已经具有了较强的能力、就业的程度也相对较高,但并不具备与其经济或产业人口规模相匹配的城市公共服务和配套能力,也就是或多或少的存在着半城市化的现象,而这种现象在很大程度上影响到城市化的质量。

其二,城市化进程中存在重物轻人的现象。我们每年城市建成区的面积以5%的速度增长,但是对人各方面比较忽视,尤其是城市中的外来人口难以市民化的问题,影响了城市化质量的提高。虽然在统计口径上,外来人口在当地常住已经统计为城市人口,但是并没有享受到相应的权利。所以从这点来看,当前中国城市化率所反映出的水平有虚高之余。

其三,现行的城市管理体制在一定程度上制约着城市化质量的提高。东莞的长安镇尤其典型,这个镇总人口74万,外来人口占95%,GDP为176.4亿元,都超过三亚市这样的地级城市,但是仍旧采用农村形式、小城镇的管理体制,按这种体制所配置的教育、治安、医疗、环保等各种社会基础设施显得极其短缺。究其原因就是中国现行城市管理体制往往导致事权与财权和社会经济发展现状不匹配,从而无法满足吸纳大量外来人口的城市的实际需求。

其四,在中国城市化进程中还存在着以环境为代价换取经济发展的现象,长三角和珠三角新兴城区万元GDP平均煤耗0.877吨,而平均电耗是1217度,这都远远高出发达国家水平。所以以环境为代价换取经济发展,影响了中国城市化发展的质量。

倪鹏飞:城市化的质量令人担忧

中国的城市化离工业化还有一定差距,但是,从规模上看,近30年来的发展是惊人的:一是增长的速度,每年0.9—1个百分点;第二,建成区的面积惊人,这一年城市人口增长一倍多,建成区面积增长四倍。

另外,城市化质量也令人担忧,主要存在以下三个方面的问题。

一是粗放。城市化人口增长快,城镇土地面积、建成区面积增长更快,浪费特别严重。

二是半城市化。一方面迁而不转,即县变成区或者镇变成市区的一部分,农民的土地被征用后成为市民,但是失地农民的就业问题没有解决,其他的都没有任何的变化,我们现在有6亿城市人口,有5000万甚至更多的人“被”城市化,这显然是城市化质量不高的一个重要的体现;另一方面转而不迁,大量的农民工虽然到城市里就业了,但他们的身份、生活、社保、住房都没有发生根本性的变化。

第三,城市功能的缺乏。现在大城市基础设施、硬件方面建设不错,和国外相比也不差,但在软件方面,城市管理、社会,特别是文化、教育方面,很难满足真正意义上的城市的享受。小城市就更明显,特别是小城镇,城市硬件功能设施都很匮乏,比如水、电、煤、气这些基础设施在一些小城镇,特别是农村,根本就不具备。

这些问题归根到底来说,由于我们只注重了城市化的量,而没有注重城市化的质,两者没有做到很好的平衡。在此,我提出如下观点:
第一,关于城市化地位的问题。目前我国并没有把城市化放到更高的意义上,尽管从经济发展的角度讲城市化特别重要,有利于经济增长,有利于调整结构,有利于扩大内需,但城市化除了具有经济意义,更有政治意义、社会意义、文化意义。

第二,关于城市化道路的问题。综合我国的国情和全球的趋势,我们提出了城市集群化发展的道路。在大城市的周边,借用原来大城市的基础,发展不同程度的中等城市、小城市、小城镇,这样小城市能够分享大城市高端的要素和资源,同时大城市也能够把它的功能疏散到小城市。

第三,关于城市化的质量评价体系。评价体系的相关指标可以从经济、社会、环境、文化、城市功能等几个方面考虑,经济中应该强调就业率,还要强调“三产”的比重。

第四,提升城市化的对策。一是要提高认识,如果认识不到位,肯定不会对城市化下大决心做;二是要实施绩效考核;三是科学规划;四是要有配套的制度。

魏后凯:未来城市化应坚持速度与质量并重

城市化水平与质量的协调是一个很重要的问题,为此,我提四点想法。

一是,中国的城镇化是一个缺乏质量的城镇化。改革开放以来,我国的城镇化快速推进,但质量不高,城镇化的质量与速度不相协调。1996—2009年,中国的城镇化速度每年提高1.25个百分点。按照国家统计局的数据,到2009年,我们城镇人口6.22亿,城市化率达到46.59%。通过我们最近的研究发现,2007-2008年,287个地级市市辖区的人口中非农业人口是60%,有40%是农业人口,都被统计到城镇人口中。据估计,现在46.22亿城镇人口中实际上有17%是农业人口。同时,我们还有大量的外出在城市打工的农民工(2008年底是1.4亿人)还没有很好地融入到城市中。

二是,中国的城镇化是一种地区发展不平衡的城镇化。尽管西部地区和沿海地区的工业化差距在缩小,但城镇化差距在拉大。2008年,东部地区的城镇化率达到了55.9%,东北地区是56.7%,而西部地区只有38.3%。2000-2008年,西部地区与东部地区的城镇化的差距由16.6个百分点扩大到2007年的18个百分点。

三是,中国的城镇化主要是一种土地的成本。我们做过一个测算,2001-2008年,中国的城镇人口每年增长3.55%,但是城镇建成区的面积每年扩张6.2%,比人口的增长速度快一倍。城市用地面积每年扩张7.4%,远远快于人口的增长。究其原因,主要由于我们现在的财政是一种土地财政。从2008年的情况来看,全国所有的城市土地出让和转移的收益占地方财政收入的近50%。

四是,中国的城镇化进入一个重要的转型时期。我们应该从过去注重城镇化的速度向更加注重城镇化的质量转变,从过去单纯注重速度到速度与质量并重转型。

议题2城市化与农民市民化

报 告 人:中国综合开发研究院城市经营研究中心主任

中国国际城市化发展战略研究委员会专家委员李津逵

点评嘉宾:中国社会科学院农村发展研究所所长张晓山

国务院发展研究中心农村经济研究部研究室主任何宇鹏

北京天则经济研究所所长、学术委员会主席张曙光

李津逵:农民市民化需要中央从全局统筹

我国改革开放第一个30年的半城市化,冲破了计划经济的桎梏,伴随着民工潮,和联产承包、乡镇企业、自由市场一样是中国农民的伟大创举,是一个伟大的历史进步。

今天中国农民的收入超过半数以上是来自打工的收入,中国西部地区也分享了东部的发展,比如重庆有些地方的产业是“321”“312”,都说明外面打工的人把钱寄回家,变成了他们发展的动力。我国两亿农民凭空造就了一个“世界工厂”,留在家里的“386199”,还把粮食产量逐年的提升,在经济上无比的合理。

当然,“半城市化”有巨大的危险,户籍口径的城市化率和五普口径之间的城市化率有13%左右的大落差,也就是13%的农民工进入城市没有受到平等的关照,这将带来重大的社会风险和社会代价。为此,在半城市化基础上的城市化,就是农民的市民化。

农民市民化的宏观效应带来的就是经济发展方式转变的一系列效应,我们看看农民需要的是什么?农民包括失地农民和农民工,农民工包括整劳力、半劳力,他们最关心的是跨区的社保接续、低成本的生活住房,而城乡间流动的人关心的是能否灵活就业以及相应的灵活就业的社保,还有那些在乡村中留守、务农的人,我们的政策到底是把农民更好地留在农村,还是考虑到用国家的政策鼓励农民完成“鲤鱼跳龙门”的跃迁。

从12个中央“一号文件”来分析主题词,只有今年的“一号文件”提出了“城乡统筹”,“三农”问题不仅仅要在农村解决,一定要在城乡之间统筹解决,这是今年的一号文件最大的不同。因此,“三农”问题要在城市化中间解决,要通过消减户籍的壁垒在全国进行,要城乡统筹并且全国统筹。

农民市民化,不是靠一个一个的部门去分门别类地进行制度设计能够解决的,也不是一个地方政府在博弈中能得到解决,应该是中间层面做全国的统筹,像中央财经领导小组,或者至少像改革开放之初的农研中心,有一种全局性的战略。因此,在不同体制、不同政策之间要做协调。

我们需要全面系统的城市化研究,需要整体配套的国家政策。户籍制度、宅基地制度等都是在反城市化时代不让农民进城的出发点下制定的政策,然而我们今天就是在这种制度之下稳步地推进城市化,这不是缘木求鱼吗?因此应该做一个整体的法规修编,而中央应该对全国进行全面统筹,特别是成立专门的城市化领导机构。

张晓山:让符合条件的农村流动人口真正成为城镇居民

第一,农民工的贡献非常大,他们为农村的发展作出了巨大的贡献,因为农民的工资性劳动报酬收入是农民纯收入的重要组成部分。

第二,农民工为城市的发展、GDP、财税收入、财富的积累作出了贡献,而他们的保障、医疗、工伤、养老等是由农村负担。他们把所有的贡献、财富留给了城市,最后所有的问题都由农村承担,他们做出的贡献和享受的权利严重不对等,这是一种非常不公平的现象。

第三,如今的城市化不是一种完全的城市化。一部分农村人由于长期居住在城市,已经被视为城市人口统计在内,但他们在生活水平、生活条件、消费方式等方面离城市居民还有较大的差距,享受不到和城市人口一样的社会福利。

第四,在过去相当长的一段时间里,我们的政策选择、发展模式都是把资金的投入和资源的配置向大城市和沿海地区集中,而污染留在农村;优质劳动力向城市集中,把“386199”留在农村。农民市民化必须和地区协调发展大战略结合起来考虑。

第五,无论大中小城市怎么发展,人口进入城市必须把握一条很重要的原则,即做出的贡献和享受的权利必须对等。如果进入城市的人是城市所需要的,并且能够给城市作出贡献,就应该享受相应的福利,比如社会保障、福利保障、住房等。

第六,城市化并不是让所有的农民都进城,变成市民,而是要形成城乡经济、社会发展一体化的新格局。一方面加速工业化、城市化进程,使一部分人口真正变成城市人口;另一方面发展现代农业,建设社会主义新农村。

何宇鹏:市民化的实现内容

市民化到底有什么样的内容?

第一,城乡平等的就业制度。尽管目前的就业实际上是和户籍脱钩,但在城乡就业之间存在着一系列的差异和歧视。因此平等的就业制度依然是市民化的一项重要内容。从其中引申出职业教育的重要,比如“民工荒”在很大程度上与劳动技能有关系的。中国未来的劳动力技能水平的提高将关系到未来中国的竞争力。   

第二,普惠的公共服务制度。比如教育、卫生等方面的制度。

第三,社会保障以及社会福利制度,涉及到养老、医疗、失业、工伤、计划生育保险以及各个城市的低保制度等。

第四,住房供应制度。在未来的时间里,住房有可能是一个很重要的问题。

第五,土地权力保障或者是处置机制。能否实现农民带着土地进城的机制来充分保障农民的土地,作为财产权利的实现机制,可能也是我们面临的一个重要问题。

第六,财税制度,涉及到市民化的过程中地方政府和中央政府责任划分问题,需要重新厘清地方政府和中央政府的责任。

第七,人口管理和户籍制度,引申出城市管理体制。正如有的小城镇,无论是在人口还是经济总量上都达到了中等城市甚至是大城市的规模,但由于行政管理权限上的限制,社会发展要求的配置非常低,这就阻碍了它进一步吸纳人口。

第八,民主权益的实现和保障机制,这和选举有关系。

张曙光:三部分农民需要市民化

我们的城市化离开了城市化的基本规律,也许带来的问题比我们解决的问题还要大。真正意义上的城市化都是人口的流动和资源的流动同时进行。然而,我们现在的情况是:人进了城,其他的东西还在农村,两个流动分离了。城市化就是减少农民,增加市民,我国的城市化战略应考虑三部分农民。

一是进城农民工。农民工要完全市民化牵涉到一系列的福利安排。现在政府还没有这方面的安排,比如现在的保障性住房只考虑到城市平民,并没有把农民工算在内,也没有把大学生考虑在内。

第二部分是要解决城市周边的农民问题。城市扩展首先就需要占用城市周边的地,如今城市周边的地价上升很快,要把土地的增值收益大部分给农民,让农民得到相应的利益,这样农地流转问题才能得以解决。否则,征地过程中就会出现很多的问题。
第三部分是种粮的农民。要让种粮的农民自愿地保护耕地,并愿意种地,就要想办法提高种粮农民的平均收入,不是按照利益享用的原则来解决。

议题3城市化与低碳城市发展

报 告 人:中国综合开发研究院副院长郭万达逵

点评嘉宾:国家发改委能源研究所原所长、中国能源学会副会长周凤起

对外经济贸易大学国际经济贸易学院院长、国际低碳经济研究所所长赵忠秀

郭万达:低碳城市化的中国模式

在我国城市化进程中,如果不把环境、生态文明、低碳的发展纳入考虑范畴,这样的城市化是有缺陷的,为此,我们应该有低碳城市化的中国模式。而中国模式的含义就是碳减排、经济发展和城市发展三者兼顾,一个都不能丢。

低碳城市化的中国模式在路径选择上,应注意如下几个问题:

第一,主体功能区的发展规划要和低碳发展的理念相结合。国家“十一五”规划纲要中明确提出:根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。但从总体上来看,推进的力度不够。现在各个地方以GDP作为主要考核指标,如果这一考核体系不转变,是绝不可能实现低碳城市化的,也不可能实现主体功能区的规划。地方政府过于追求GDP的发展,必然带来环境的破坏,带来高碳的发展。所以,在主体功能区发展中,要与资源的承载力相适应,与低碳发展相吻合,让生态保障机制平衡,实现碳源碳汇的平衡,才有可能实现低碳城市化模式。

第二,低碳城市化一定要和产业结构调整、经济发展方式的转变相结合。产业结构调整是属于市场的,而低碳的发展恰恰是市场的缺陷,必须依靠政府强有力的干预。仅靠企业自由的发展,不能实现低碳发展。深圳在这方面做了很多工作,并把低碳作为未来三十年非常重要的一个发展方向,提出将低碳的发展和城市的转型、产业的升级结合起来。从高碳的产业结构转为一个低碳的产业结构,将高碳、高能耗的工业转化为低碳、低能耗的工业,这对于我们来讲是非常重要的。

第三,提高能效和开发可再生能源要相结合。现在我们比较注重可再生能源的开发,但从我国的国情看,节能可能更为重要。如果将我们传统的煤电为主的能源结构,一下子变成以核能、风能、太阳能光伏等可再生能源为主,可能有困难。因此,节能减排仍将是我们中国模式中的一个很重要的内容。如果不这样安排,我们整个能源结构的调整也实现不了。

第四,城市的转型和低碳城市化相结合。资源型城市不要等到资源枯竭了再转型,恰恰要在有资源的时候探索出低碳之路,提前考虑去开发新的能源。工业型城市,要提高能源利用效率;综合型的城市不光是综合的能源效率问题,还必须有低碳的理念。从一个城市的整体布局看,老城区的低碳化、新建城区的低碳化、工业园区的低碳化是低碳城市化的三驾马车,对地方政府来讲,这三个方面都非常重要。老城区的低碳化主要涉及到建筑、旧设备的能耗问题,新城区要从城市规划、建筑设计进行整体系统的安排,工业园区应结合企业的发展和能源的安排进行综合考虑。

第五,要实现低碳城市化的中国模式,就要建立政府、企业相结合的低碳城市的治理结构。在低碳城市化的发展过程中,治理尤其显得重要,政府、企业、市场和公民,一定要相互结合起来。低碳城市本身就对我们整个政府的架构,甚至政治体制带来新的冲击。全球政府的治理,都因为气候变化有所变化,实际上在未来的过程中,对我们整个的发展都会带来一系列的变化和冲击。

以上五个方面如果能够实现,低碳城市化的中国模式就能够走出一条道路,而且在未来三十年,我们在实现经济发展的同时,又能够实现节能减排,还将在国际社会中作出一个示范。

周凤起:低碳城市是必由之路

城市发展到今天,需要加上一个重要的内涵,就是低碳。中国低碳城市的发展,恐怕是今后的必由之路。

今年“两会”上对低碳经济的关注,超过历史上任何一届两会的关注程度。为此,有人说,今年是中国低碳经济发展的元年。不过,我国国家高层领导人对低碳经济发展的关注,确实从去年已经开始。在当前国际环境下,中国要想发展,离不开国际环境的支持和制约。中国低碳经济的发展已经是时不我待。城市实际上是中国经济发展的中心,所以,低碳城市在低碳经济发展中占首要地位。

中国目前已经提出了高标准的要求,一条是二氧化碳排放的强度,也就是万元GDP排放的二氧化碳,到2020年下降40%—45%。第二条是,非化石燃料到2020年要占到整个能源的比例是15%。

目前,全球碳排放的制度还没有达成协议,如果一旦确定下来,中国也会有一定的指标任务。为完成任务,国家要将二氧化碳减排量的任务分配到各个行业、各个部门,包括各个地方政府以及中央政府的各部,甚至到企业、单位和个人。

低碳经济首先要在低碳城市里实施。低碳城市,要看城市的目标、现在的状态以及如何减排。具体而言:第一,终端能源消费的节约;第二,可再生能源从供应方用低碳能源供应;第三,二氧化碳碳捕集与封存(简称:CCS);第四,增加碳汇,植树造林,把二氧化碳吸收到地下固定;第五,非二氧化碳的减排。分解到一个城市,就会细化到建筑能源、交通节能、工业节能、生活方式的改变。做好一个低碳城市的规划,是实现低碳城市的开始。此外,政策的提出和执行也非常重要。另外,我国的低碳经济恐怕要进行立法。还要执行碳交易,其目的是用最低的成本实现碳减排的目标。政府要带头减排,不能仅让省、市、地方政府负责,比如,英国政府的每一个部委级都有减排任务,我国将来或许也要走这一步。

要实现低碳城市的目标,任重而道远,有很多工作要做,有很多问题值得研究。

赵忠秀:低碳城市不仅仅是政府的目标

低碳的实质是减排,如果不减排,导致全球气候变暖,会出现一系列的灾害。我们现在经常讲绿色,但绿色和低碳不是一个概念,虽然方向是一致的,但二者有差异,低碳是降低二氧化碳的排放,绿色是降低污染,包括二氧化硫。

我国的天然气只占世界储量的2%,所以我们不可能大量依赖天然气。我国是一个煤炭资源非常丰富的国家,要实现减排的目标,必须发展清洁煤技术。目前,人们似乎对发展可再生能源比如风能、太阳能、生物能源寄予了很大希望,不过,由于我国是一个人口大国,可再生能源可以作为新增能源的一部分,我们不可能把煤炭完全封存?掉。

实际上,低碳更多的是关乎到生产方式和生活方式。现在我们在提低碳城市,但我们没有讨论商业模式。实际上目前的商业模式是有问题的,都是建立在政府补贴的基础上,是不可持续的。现在来看,发展低碳经济似乎成了政府的事情,企业的响应并不太积极。

其实低碳城市化是可分层的,包括低碳个人(即我们每一个人养成“随手关灯”的习惯实际上能够节省能源,就是低碳的表现)、低碳家庭、低碳社区、低碳城市、低碳国家。利益相关方都应该有低碳意识,这样,低碳的任务就不仅仅是政府的目标,也会成为企业的商业机会。

低碳城市首先是一个规划的问题,之后才是低碳技术的应用问题。如果一个城市“摊大饼”,缺乏科学的城市规划,不利于低碳城市化;一个建筑寿命低,房子二三十年拆一遍,就会造成高排放,是低碳城市化要避免的问题。

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