“2010年底，国家发改委即会同财政部、国土资源部、住房城乡建设部等14个部门启动城镇化规划编制工作。在大量前期研究、实地调研和专题研讨基础上，起草形成了规划文稿。目前正在广泛征求意见并抓紧修改完善中。”
　　
　　6月27日，中国人大网全文发布“国务院关于城镇化建设工作情况的报告”(下称《报告》)，披露了上述信息。
　　
　　此前一天，国家发改委主任徐绍史向十二届全国人大常委会第三次会议提交了这一报告。徐绍史表示，推进城镇化要统筹人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等领域的体制机制改革。
　　
　　此外，徐绍史提出，将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。
　　
　　“徐绍史这次是代表国务院的一个组成部门向全国人大常委会作的报告，还不等于国务院的具体部署。这只是把原来相关部门提出来的意见，做一个归纳和总结，也借此向公众公开，具体怎么推进，目前还没有具体解释。”国家发改委城市和小城镇中心研究员杨禹昨日说。
　　
　　杨禹还认为，徐绍史报告的亮点就是提出了不同城市对户籍的放开思路。“现在看来，未来中国推进城镇化的重点是在中小城市和小城镇，对其户口要全面放开，而中等城市之所以要有序，是考虑到不同地方政府的财政能力和公共服务能力不同，应该分类推进。”
　　
　　新华社旗下的此前曾援引财政部财政科学研究所博士后冯俏彬的研究称，将现有15863万已在城市居住的农民工市民化的总成本为18091.58亿元，若要在2020年完成这一任务，各级政府每年为此新增的财政支出为2261.45亿元。
　　
　　全国人大财经委在一份城镇化建设情况专项调研报告中提出，“要深化财税金融和投融资体制改革，建立科学、合理、多元化的城镇化成本分担机制，合理确定中央与地方、政府与企业和个人分担比例和方式，理顺劳动力输出地与输入地之间的关系。”
　　
　　徐绍史：现行制度固化
　　
　　城乡利益失衡格局
　　
　　新一届中央政府履新以来，把城镇化作为推动经济增长的重中之重，相关规划的进展备受关注。今年5月下旬，国家发改委经济体制综合改革司有关负责人在媒体通气会上透露，城镇化规划由国家发改委牵头，年内会出台。
　　
　　住建部作为城镇化建设的主要部委之一，近日兵分多路进行调研。杨禹告诉早报记者，目前的调研都是为了制定相关方案做准备。中国的城镇化究竟如何推进，恐怕还得等全国城镇化工作会议和新型城镇化中长期发展规划出来后，才会进行系统布置。
　　
　　6月26日，徐绍史简略介绍了“促进城镇化健康发展”的四大战略重点：有序推进农业转移人口市民化；优化城市化布局和形态；提高城市可持续发展能力；推动城乡发展一体化。
　　
　　徐绍史提出，现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。
　　
　　杨禹认为，目前中国推进城镇化最大的困难还是资源有限，“原来我们说存在着不合理的城乡二元结构，但是现在各地正在推进户籍制度改革，最大的问题可以总结为区域公共服务体系对外服务的封闭性。”
　　
　　“具体来说就是，现在一些进入城市的农民工只能在一定程度上分享政府财政的支出，比如公共交通、食品、医疗等，户籍和非户籍都能享受，但是这个享受并不是均等的，矛盾也比较多。”杨禹说。
　　
　　《报告》，2000年以来，中国城镇化率年均提高1.36个百分点，2012年城镇化率达到52.57%，与世界平均水平大体相当。但与此同时，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。被纳入城镇人口统计的2亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，城镇内部出现新的二元结构矛盾，“制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用，也存在着社会风险隐患。”
　　
　　城镇化基本思路
　　
　　《报告》坦言，中国“仍处在城镇化率30%~70%的快速发展期”，但城镇化的外部条件和内在动力正在发生变化。
　　
　　从外部条件看，随着全球经济再平衡和产业格局再调整，全球市场争夺、资源供求矛盾和减排压力加剧。从内在动力看，“国内农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高，资源环境瓶颈制约日益加剧，户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显。”
　　
　　“过去主要靠高投入、高消耗、高排放的工业化、城镇化发展模式难以为继。”这是《报告》的结论。
　　
　　为此，《报告》提出了城镇化的基本思路：“以人口城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障”，“全面提高城镇化质量”。
　　
　　围绕体制机制创新，徐绍史就改革方向作了原则性表述：“需要着力加强制度顶层设计，统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、行政管理、生态环境等重要领域的体制机制改革。”
　　
　　这些体制改革包括：逐步消除城乡区域间户籍壁垒，创新土地管理制度，建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，优化行政层级和行政区划设置、合理增设城市建制，加强生态文明制度建设。
　　
　　“未来中国推进城镇化的重点不是大规模建造城镇，而是提高现有的公共服务能力。这也是我们目前最应该做的工作。”杨禹说。
　　
　　此次城镇化更多涉及制度等软建设，急不来，而掌握未来人口迁徙规律有利于减少投资浪费，提高城镇化质量。
　　
　　易鹏表示，本轮城镇化可能需要二三十年、一代人来完成，“这么大的系统性工程怎么急得过来？”
　　
　　易鹏还指出，城镇化具有不可逆性，若过早会导致资源浪费；而且本轮城镇化涉及制度改革，需要各界(包括民众)形成共识才能推进，“现在改革处于巨大的博弈时期了……没有铺垫和氛围营造很难实现目标。”

    住建部正在密集进行城镇化调研。

　　6月中下旬，住建部多个调研组奔赴东、中、西部围绕城镇化专题进行调研。6月19日，城乡规划司副巡视员李晓龙、中国城市规划设计研究院院长李晓江一行在山东潍坊调研城镇化工作。

　　同在6月20日，中国城市规划设计研究院副院长王凯带领住建部调研组，在甘肃天水就如何推进新型城镇化建设这一课题进行专题调研。

　　此前被推迟的城镇化工作会议也将在今年举行，相关规划也将按计划出台。

　　住建部兵分多路组织调研

　　围绕中国中长期最重要的增长方略城镇化调研正在各地密集进行，住建部作为城镇化建设主要部委之一，也在近日兵分多路进行调研。

　　6月21日至22日，以住建部城乡规划司司长孙安军为组长的调研组在河南周口市进行调研，主要围绕当地西华城镇化工作进行调研。

　　当地官员介绍，周口市城镇化率由撤地设市之初的12.98%上升到2012年年底的33.44%。截至2012年底，西华县城区面积发展到23平方公里，城镇人口30余万人，城镇化率33.86%。18个新型农村社区相继开工建设，并已实现部分入住。

　　在听取当地人士介绍情况后，调研组提出了意见和建议，并就西华城镇化基本情况、集体建设用地及土地流转等情况进行深入探讨。

　　6月20日，中国城市规划设计研究院副院长王凯带领住建部调研组到达甘肃天水甘谷县。座谈汇报会上，与会人员还就如何推进新型城镇化建设这一课题进行了深入探讨，从如何完善顶层政策体制设计、丰富城镇化内涵、加强基础投资建设和农业产业化扶持、统筹城乡一体化发展、完善城镇公共服务等方面提出了建议。

　　调研组认为，甘谷虽然地处西部贫困地区，但近年来，立足特色优势产业、历史文化底蕴、区位交通优势，提出了符合县情实际的发展目标，有许多成功经验和做法值得其他地方学习借鉴。

　　住建部原政策研究中心主任陈淮分析说，中国的城镇化不是简单的建设城市和城镇，是和改革密切配合、打破旧体制、实现工业化、城镇化，以及向市场经济转变过程中的城镇化，是大中小城市协调发展的城镇化。

　　城镇化规划年内出台可期

　　一位接近住建部的人士告诉，从住建部调研轨迹就可以看出，视角分布于东中西部是为了了解区域差异，而潍坊、周口等都属于三线城市，三线城市农业人口众多，城市数量也多于一二线城市，城镇化推进的可塑性和困难性都较强。

　　他还说道，各地对城镇化建设都抱有热情，住建部调研则是了解实际情况，接地气，目前城镇化整体规划和相关专项文件都在制定中，调研也有利于制定更合理、更符合真实情况的政策。

　　住建部副部长仇保兴还在最近撰文指出，新型城镇化，首先的问题就是如何制定“新型城镇化中长期发展规划”，这是推进改革的总体规划，也是目前相关主管部门正在积极研究的问题。

　　此前盛传将于今年3月举行的城镇化工作会议以及城镇化整体规划目前仍处于爽约状态，有报道称，这主要是因为部委利益纠葛以及害怕地方借此机会大兴投资。

　　发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁表示，推进新型城镇化不是为了吸引投资，而是改革，主要进行户籍制度改革和土地制度改革，预计年底前将出台改革政策。

　　规划仍然在发改委的牵头下紧锣密鼓地制定中，不排除三季度出台的可能，就在6月初，国家发改委还召集了十几个专家讨论规划的文稿。

　　5月，国家发展改革委体改司司长孔泾源还对媒体表示，城镇化工作会议年内将召开，城镇化规划将按计划于今年出台。

    随着2.6亿农民的进城务工，在我国广阔的农村，有大量散落各处的农田早已闲置甚至荒芜，并有大量的宅基地空置。通过实施农村资源资产化，以国家法律的形式为农村所有的土地、山川、河流和农民宅基地、农业用地等资源办理使用权证或收益权证，农村通过复耕腾出的村镇建设用地指标，由国家成立“全国建设用地指标交易中心”收储(下称“收储中心”)，解决城乡建设用地流转间财富的有限转移，实现土地指标完全市场化和可流动性。同时，在农村信用社的基础上吸纳社会资本，成立“农业用地土地银行”(下称“土地银行”)，从根本上解决土地流转问题，保障农民从土地流转中实现收益。

　　例如，在城镇化过程中，国家通过制定战略收储计划，保证全国农业用地平衡，任何一地每整理出100亩农村建设用地复耕，国家就释放100亩城市和城镇建设用地。直接带来的效果是将极大地推动农村剩余建设用地向未来农业用地的转化，城市和城镇又将获得大量的建设用地指标。

　　经过测算，通过城镇化进行农村建设用地有序复耕，可增加5亿亩的建设用地指标，其中3亿亩用于城市未来建设发展，1亿亩用于城镇建设，可解决城市、城镇建设用地的基本要求，还可增加1亿亩农业用地，加上全国现有19亿亩耕地，可长期实际拥有至少20亿亩的耕地，有效保护18亿亩红线，从而更加保证我国粮食安全。

　　以广东某县试点新型城镇化。该县有100万人口、100万亩农村建设用地，县城人口20万、农村人口80万，城镇化率相对较低。按人均1亩地计，散落在农村各处的这80万亩建设用地价值有限。通过城镇化，该县将80万亩农村建设用地腾出50万亩通过土地改良后形成农业用地，“收储中心”以50万元/亩收储该县腾出的50万亩建设用地指标，支付2500亿，需新增建设用地的城市以100万元/亩(在广州、深圳、中山等大中城市周边拍卖已达数百万元有点甚至已超千万元)向“收储中心”购买收储的建设用地指标，国家收入5000亿。通过“收储中心”交易，该县实现了土地价值最大化。城市获得了发展所需的建设用地指标，城镇化发展也有了资金保障。

　　剩余30万亩用于安置80万人城镇化，因地制宜、科学规划建设若干个小城镇。按人均80平方米建筑面积带道路、生态绿化、文化、体育、教育、医疗、养老院等公共配套建设，形成6400万平方米建筑，综合建安成本按3000元/平方米计算，该县需建设资金1920亿，结余580亿。此举一方面实现让农民不花一份钱就能获得满意的住所，化解农村拆迁难题；另一方面结余资金还有能力解决80万人口的医疗、养老等可持续发展需要，还有剩余可用于发展基金，来形成他们未来的红利。而6400万平方米建筑仅需10万亩土地，剩下20万亩预备给企业，农民可变身为产业工人，身份的转变将可保障农民就业和收入的可持续性。

　　通过“收储中心”交易，完成了城市、城镇与农村之间的财富转移，可根本解决城镇化资金问题，扣除国家融资成本，还能实现国家财政盈余。事实证明，如果让广州、深圳等地拿100亿去支持该县发展是困难的，但如果通过购买建设用地指标的市场机制，就可以形成一个城市建设用地指标和城镇化建设资金的良性循环。

　　这样，通过一个城镇化的系统设计，不但有了若干个漂亮的小城镇，还解决了农村的综合问题，实现了依靠内需推动经济的可持续发展和城乡经济的同步发展到共同富裕，让农民变成真正的市民，全面实现建成小康社会的目标。其在解决三农问题上至少产生三个方面的积极意义。

　　一是农村人居环境、生活环境提高和改善了，同时辅于有更好的文化设施、更好的教育、更便捷的公共交通、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务和更优美的生态环境，让其享受到城市同样的综合配套服务，可逐步化解现有农村的医疗、养老、教育和社会治安等综合问题，同时可深刻改变我国农耕社会几千年积累下来的根深蒂固的落后的生活方式和社会观念。

　　二是农民把闲置的农田置换成土地使用权证存入“土地银行”，可形成大量的农业用地资产。“土地银行”依据使用权证，保存完整的土地方位资料，便于企业组织连片的农业用地进行农业现代化、产业化和规模化经营，进一步提高农业生产效率。例如，几个股东想组建一个万亩的农业企业，不用找每一户农民，只要按照土地要求，直接向“土地银行”办理土地有偿转让使用，省去了与每户农民进行协调的大量成本，一方面对于规模化经营的农场主或农业企业，能够顺利实现大规模土地经营，形成规模经济效应；另一方面加快推动农业现代化、产业化的发展，促进农业产业的升级，实现农业集约化经营，促进农产品深加工业的建立和发展。

　　三是通过土地使用权证的转让，农民可获得稳定的“利息”收益并自然成为产业工人。例如，随着一批大型农业企业的建立，原有第一产业产生规模经济，整体实现集约型、生态型发展，农民可自然变成农业产业工人或中小农业企业、加工业企业主或股东，一方面实现农民身份向第二、三产业配置转变，从社会保障、福利等多角度成为“城镇人”，自然解决“社会二元结构”问题；另一方面为农民提供了新的就业机会，解决了农民长期的生存问题。其结果是大部份农民工不用再到城市打工而能就地获得满意的工作，又可以把一部分农民工引回属于自己的城镇，有利于城市、农村的社会稳定，有利于化解“交通拥堵、空气污染、物价高企、房价飞涨”等城市通病和“留守儿童、留守妇女、空巢老人”等农村综合社会问题。