2011年，我国城镇化率达到51.27%，城镇常住人口首次超过农村常住人口，不仅标志着我国城镇化进入了一个新的发展时期，同时也标志着我国进入了一个以城市社会为主体的新时代。在新的时期，我国城镇化面临的老问题和新矛盾非常突出，资源环境约束日趋强化，对此，必须抓住核心关键环节，在保持城镇化加速推进的同时，加快提升城镇化的发展质量。

    突出农民身份的转化   

    城镇化的核心是人的城镇化。然而在过去传统城镇化进程中，很多地方把精力放在了拉大城市框架、扩大城市建设面积上，而忽视了农民身份转化这一根本性问题，以致形成目前我国超过2.3亿的流动人口尽管进了城，却没有真正成为市民，使得城镇化呈现出“半城镇化”状态，严重影响了城镇化的质量。据统计，2004-2011年，我国城镇建成区面积扩大了43.4%，而同期城镇化率只提高了22.8%，这种“重地不重人”的城镇化发展模式，已难以适应新形势的需要。加快向“以人为本”的新型城镇化转型，突出“人”的核心地位，真正实现农民市民化，将成为提升我国城镇化质量的必然选择。

    加快向“以人为本”的新型城镇化转型，实现农民在城镇化中的角色转化，不仅仅是换个户口本，更重要的是在思想观念、生活习惯、行为方式等方方面面与城市接轨。其中，根本是要提升人的素质，提高农民的文化教育程度，增强其稳定、持续的就业能力，促进农民在城市生产、生活中获得平等就业机会和广阔发展空间，使其在城市专业化生产体系和现代化生活中潜移默化地完成角色转换，进而实现从人居环境、工作方式、生活方式、社会保障等全方面地由“乡”到“城”的转变，让农民及其子女能住有所居、劳有所得、学有所教、病有所医，真正融入到城市生产和生活中，并实现在城市稳定就业和长期生活。

    释放制度改革的“红利”

    实现传统城镇化向以人为核心的新型城镇化转型，配套制度改革是绕不过的坎。过去传统城镇化之所以出现粗放型、不充分、质量不高的问题，根本原因在于制度的瓶颈制约，其中最突出的就是户籍管理制度、土地管理制度以及养老保险制度。

    目前，我国城乡住房、就业、医疗、教育等公共服务都与户籍制度相挂钩，城市与农村户籍人口享受的基本公共服务存在较大差别。据统计，我国目前仍有60多种城乡之间不同的公共福利待遇。可以说，户籍管理制度已经成为我国快速推进人口城镇化、有效提升城镇化质量水平的重要壁垒。加快户籍管理制度改革，实行统一的户口登记管理制度，促进城乡人口合理有序流动，实现基本公共服务均等化，将为我国新型城镇化进程提供强大动力。就目前而言，义务教育、就业培训、计划生育等公共服务已经具备条件，可以率先实现同等待遇，而与城市户籍紧密相关的低保、保障性住房等公共服务，可以通过渐进式改革加以完善。

    现有土地管理制度，通过征用成本相对较低的农村土地资源来支撑城镇建设用地规模的快速扩张，在推进城镇化进程中发挥了积极的促进作用，同时也带来较大的负面问题。一些地方为追求土地增值收益，以低价征用农村土地，不仅增加了失地农民的数量、损害了农民的财产权益、削弱了农民市民化的成本负担能力，同时还导致城镇用地粗放、城镇化不可持续等一系列问题。对此，应加快改革现有土地管理制度，摒弃土地财政支撑的城镇化发展模式，通过“改革红利”弥补“土地红利”，为新型城镇化提供后续动力。其重点是以土地物权化为重点，以保护农民土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革，积极探索建立人地挂钩的土地利用新机制，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益，把收益尽量留给农村而不是城市，以此缓解城乡差别，提高农民市民化的成本承担能力，促进新型城镇化进程加快推进。

    我国现有新型农村社会养老保险、城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险等养老保险制度平台。城乡间不同的养老保险制度，在受益程度和待遇水平上存在较大差距。未来，随着城镇化的快速推进，越来越多的农民将进入城镇养老保险管理体系，这其中不仅要面临城乡养老保险制度的接续、衔接和转换问题，还将面临城镇居民养老金财政支付规模快速扩大的问题。对此，应平稳有序推进养老保险制度改革，尽快建立城乡统一的养老保险管理体系，在解除农民后顾之忧，实现进城农民老有所养的同时，缓解养老保险制度对城镇化进程的瓶颈制约，推动新型城镇化水平质量提升。

    建设生态文明的“美丽城镇”

    城镇化是经济社会发展的必然趋势，是一个“不可逆转”的社会变迁过程，但同时应该看到，城镇化一旦造成生态环境的破坏、“原真性”文化遗产的灭失，其结果也是“不可逆转”的。提升城镇化发展质量，必须建设生态文明的“美丽城镇”，从以往“大拆大建”转向“精雕细琢”，围绕提升城市品位和市民生活品质，加强城市文化、生态文明建设，传承城市历史文脉，打造生态宜居空间,走绿色、低碳城镇化之路，实现人与资源环境的协调发展。

    首先要坚持规划先行，充分考虑区域人文、历史、文化、产业发展基础等多方面因素，统筹生态环境保护、文化传承创新、经济社会效益，科学确定城镇的建设规模、功能定位、结构布局、产业支撑、保障体系建设，做到前瞻性、科学性、操作性和权威性有机统一，通过规划引领，指导城镇科学发展。

    其次是要注重文化的传承保护。文化是一个城市的灵魂和品位象征，文化遗产、遗迹是城市文化的载体和城市居民的精神寄托。一些地方在城镇化建设中，为满足一时经济发展需要，而忽视了古城、古镇、古村落的传承保护，造成了不可挽回的文化价值损失，不仅破坏了城乡原有的格局风貌，也永远割裂了历史文化传承的脉络。即使是过后数年再重修复古，其蕴含的深厚历史积淀已不复存在。提升城镇化的质量，应当更加注重城镇化的不可逆转性，在城镇规划建设中，要加强城市文化遗产的传承保护，特别是对有历史文化价值的古城、古镇、古村落、古民居、古街道加以妥善保护，在传承城市文化的同时，提升城市形象和品位。

    再次是着力加强生态文明建设。长期以来，我国城镇化走的是一条低成本、低效率利用资源环境的道路。有效提升城镇化的发展质量，重点应着力建设资源节约型、环境友好型城镇，形成资源集约利用、生态环境优良的产业结构、生产方式、生活方式，打造集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、天蓝地绿的生态空间，为城镇居民创造良好生产生活条件，实现城镇化的可持续发展。

    （作者单位：省发改委产业研究所）