全国城镇化规划雏形初现，其赋予城镇化以新的外延和内涵，为新一轮城镇化指明方向。

　　12月26日，上海证券报援引知情人士的话称，新型城镇化已拟定六大指导原则：

　　一、体现以人为本的理念，着力提高人口城镇化水平，降低城镇准入门槛。

　　二、坚持城乡统筹，把推进城镇化和工业化、农业现代化紧密结合，以工促农、以城带乡，实现城乡经济一体化发展。

　　三、合理调整优化城市群格局，促进人口分布、经济布局与资源环境相协调。

　　四、以大带小，把大中城市和小城镇联接起来共同发展。

　　五、集约高效，合理控制建设用地规模，合理设置城镇建设标准。

　　六、完善城镇的功能，改善人居环境、基础设施和公共服务。

　　推进城镇化是中国新一届领导层的施政理念之一，新型城镇化被定位为中国经济新的增长点。国务院副总理李克强多次强调，中国要依靠改革实现没有水分的发展，而城镇化是发展最大的潜力。

　　上述报道称，决策部门目前考虑从户籍制度改革、土地制度改革、住房政策完善、财税体制改革、地方投融资体制改革以及行政区划调整六大方面着手，为今后的城镇化“快速健康发展”，提供体制和政策支持。

　　消息声不止一处。近日有多家媒体报道称，由国家发改委主导的《促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》初稿已编制完成。该规划称“城镇化将在未来十年拉动40万亿投资”。明年城镇化改革的综合配套措施将会相继出台，主要包括户籍制度、社会保障、医疗卫生及教育等方面。

　　此外，近期海南、福建、江西、云南、贵州等地纷纷出台城镇化体系建设规划方案。同时，农业部确定，明年将扩大农村土地承包经营权登记试点范围，争取用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记工作。

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军昨日对早报记者称，降低农民进入城市门槛，消除农民进城障碍，取消户籍制度，让中国人口自由流动对城镇化来说是关键问题。

　　“市场要素是流动的。不能想象土地要素冻结，人可以自由流动。”12月25日，新华社援引国家土地督察上海局局长高向军的话称，要以更大勇气和智慧破解城乡二元体制，推动农村居民城镇化，再也不能以牺牲农民财产权来降低城镇化成本。“必须不失时机解决土地流转问题，支持更多农民从土地上解放出来，享受耕地保护、城镇化双重福利。”

　　复旦大学经济学院教授陆铭昨日在接受早报记者采访时建议，推动城镇化，要实现建设用地指标跨地区再配置，让土地资源配置和人口流动一致起来。

　　“关键在降低城镇门槛”

　　中国城镇化的尴尬是，农民的市民化速度远远落后于城镇化。

　　2011年，中国城镇化率已达到50%多，但其中真正具有城市户籍的人口只有30%，剩下的百分之十几是常年在城市工作和生活的农民，这部分群体并不能完全享受城市社会保障和福利。

　　上述上海证券报的报道称，未来几年中国将逐步把符合条件的农村转移人口转为城镇居民，在北京、上海、广州等特大城市控制人口规模的同时，大城市将继续发挥吸纳外来人口的作用，中小城市和小城镇则将放宽落户条件。

　　“这些门槛有户籍制度，有高房价设置的障碍，还有就是城乡分割的福利制度。要想取得城市户籍，有些地方设置了农民难以达到的规定，例如投资额度、工作年限和拥有住房。”李佐军表示，只有这些障碍取消，农民才能进得起城。

　　高向军亦对新华社表示，“通过户籍等行政手段限制农村土地、人口流动，作为粗放型城市化模式已经难以为继。而通过行政命令，强制农民上楼是揠苗助长，同样危害经济社会稳定发展。两种方式看似相反，实则本质相同，都是不尊重农民意愿，无视农民财产权利，同样后患无穷。”

　　“降低门槛非常重要，从原来各个地方户籍管理政策角度看，有个非常重要的特点，基本上门槛都非常高。如有的大城市，主要是技能标准，规定（外来人口）要有相应技术，这条标准一定，农民工这个群体在城市落户基本不可能。还有要求是高技能者，或所谓的紧缺专业人才，配合打分机制。”陆铭认为，如果能够降低这些门槛，农民工和大学生群体就能受惠。

　　“我们在调研中发现，有许多企业抱怨，因为留不住技术人才。”陆铭表示，城镇化门槛的降低，对城市发展来说，获益是多方面的。

　　李佐军表示，要想推进包括农村在内的整个中国城市文明的总体提升，就要解决城乡分隔制度问题，实现城乡一体化，包括户籍统一、社会福利统一等。

　　“大小城市应联动发展”

　　城镇化的发展需要大中城市的“帮扶”，因此，以大带小，大中城市和小城镇联接共同发展，显得格外重要。

　　“我们平常都在提用土地建设用地鼓励中小城镇和内地的发展，这个说法，实际在理论上没有认清大城市和中小城镇发展的关系，以为把资源往重要城市转移，中小城市就能发展起来。”陆铭指出，一个城市的发展速度跟它与大城市的距离有关系，如果把大城市限制死了，中小城市就缺乏经济发展带动力。

　　“大城市经济发展起来，自然而然会通过市场渠道辐射到中小城市。就是要通过市场来发挥核心大城市的作用，不要用行政性手段左右资源配置方向。”陆铭说。

　　李佐军认为，城镇化具体表现为一种城镇体系，包括特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城镇，这是一个完整的等级体系，不应该是哪一类城市为主或为辅。李佐军主张通过改革，让人口或生产要素自由流动，自然形成城镇体系。

　　“城镇体系应该是一个分工协作的体系，根据工业化发展的阶段而有所不同。”李佐军说。

　　大小城市如何联动？陆铭指出，交通基础设施非常重要，要把城市之间、城镇之间的物流成本降低，如高速公路的收费要尽量减少。

　　值得注意的是，上述全国城镇化规划草案也表述了交通在城镇化中的作用——“今后，中国将构建以陆桥通道、沿长江通道为横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以轴线上若干城市群为依托、其他城市化地区和城市为重要组成部分的城市化战略格局，促进中国经济重心由东向西、由南向北延伸”。

　　对此，李佐军表示，这是从交通基础设施建设的角度来考虑，把交通作为先天条件，然后形成相应的城镇体系，是对城镇化的引导。

　　“就地城镇化不科学”

　　就地城镇化被视为一种解决农民市民化问题的方式。高向军对新华社表示，“支持农村土地合理流转，有助于要素向农村和小城镇集聚，吸引中小企业等产业资本，将过剩产能转移到村镇，实现农民就地城镇化，使土地城镇化和人口城镇化同步推进。要进一步改革完善小城镇建设用地政策，加强规划管控。”

　　但这种方式是否有效，专家持观望态度。陆铭甚至表示，其坚决反对就地城镇化。

　　“就地城镇化完全忽视了地理位置对经济发展和城市发展的作用，就会导致错误的政策结论，结果是经济增长没空间，农民工市民化没经济资源。”陆铭说。

　　深圳当代社会观察研究所所长刘开明则对早报记者表示，中国有些地方已经基本实现就地城镇化，但最大的问题是，如果就地城镇化不能给农民提供发展机会，是不可能实现的。

　　“城镇的发展其实已经很快，不管大中城市都在搞国际化。但最大的问题是，人口能不能稳定下来，而人口稳定，最重要的是有没有工作机会。没有工作机会，人口就不能稳定下来，比如很多中小城市建了很多大楼，但是空心的，明显的是鄂尔多斯(8.69,0.02,0.23%)那边。”刘开明说。

　　刘开明主张，一是在全国范围内建立统一的教育制度，特别是基础教育；二是，建立全国统一的养老和医疗保障制度，“这样资源和人口就会朝着其愿意的地方流动”，资源、社会保障、发展机会和生活圈才能相应形成。

　　据上述上海证券报报道称，在全国城镇化规划草案的六大原则指导下，今后中国将采取措施增强城镇综合承载能力，全面提升交通、通信、水电气暖、污水垃圾处理、医疗教育、文体等基础设施和公共服务水平。

　　“要合理控制建设用地”

　　上述全国城镇化规划草案中的一大原则是集约高效，合理控制建设用地规模，合理设置城镇建设标准。

　　陆铭介绍说，中国当前建设用地面积的扩张速度要比城市非农业人口的增长速度快，从这个角度来说，国家在规划上要合理控制建设用地。

　　“但合理控制建设用地实际上还有个区位问题，不是单纯控制问题。尽量要让土地的建设用地指标配置方向跟经济活动流向、人口流动方向一致起来。如果人口流动和经济发展的需求导致有建设用地指标需求，我认为是必要的。”陆铭说，其在调研中发现，由于建设用地指标的控制，工业的发展都已经受到很大的制约。有的地方在填海，有的地方把山削平，造成生态破坏和一些环境问题，因此不如放开建设用地指标。

　　陆铭认为，城镇化发展导致对农业用地的侵占，这是中国城镇化中一直存在的误解。实际上，农村人口是双重占地。

　　“农民进城后，家乡的宅基地不让出来。这个问题要着力解决，我们国家农村地区的居住用地面积是城市建成区面积的4倍。如果农民进城宅基地复耕成农地，那就是越城镇化，耕地就越多。”陆铭说。

　　值得注意的是，现阶段的城镇化，农民在城市并没有站稳脚跟，如果贸然让农民把宅基地复耕，势必影响农民权益。

　　对此，陆铭表示，这就需要“城镇化进程、农民市民化进程和城市体系的协调发展，大小城市的关系能出现合理的由市场规律来决定的分工的体系”。

　　据陆铭介绍，目前国家发改委在河南经济区的改革，包括整个中原经济区改革方案里，实际上已经在试点建设用地指标跨地区再配置。

　　“中央总的政策是严禁建设用地指标在省和省之间交易，中原经济区改革方案里是允许中原经济区范围内交易的，实际上已经突破省的界限。”陆铭预期，建设用地指标跨省交易很快会突破到全国，但关键是土地资源配置要和人口流动方向一致。

　　资源税收和分配机制

　　关于土地资源配置，国务院发展研究中心的一份调查显示：眼下征地之后土地增值部分的收益分配，开发商拿走了40%到50%，政府拿走20%到30%，村级组织留下25%到30%，而农民拿到的补偿款只占整个土地增值收益的5%到10%。有人将此比喻为开发商和地方政府“吃肉”，失地农民“喝汤”。问题的另一面是，也有部分失地农民，尤其是大城市郊区的失地农民，因为土地价值高，从政府手中获得超出他们想象的补偿，从而一夜暴富。这种现象，也被认为是一种不公，最终是由购房者高额支付了他们的征地成本。

　　高向军的看法是，在坚持用途管制前提下，要分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。明晰土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等。进一步明确土地承包经营权的物权性质，探索农村集体建设用地有偿使用制度，显化土地资产价值。“还要建立更公平的资源税收机制和分配机制，使承担更多耕地保护任务的地区及农民更多分享改革成果和土地红利。”

　　中国社科院农村发展研究所专家党国英日前撰文指出，全面的农村土地征收补偿制度改革应该确定征地行为发生的条件和征地范围，并区分农业用地和农村建设用地者两类土地，建立不同的征收补偿机制。