城市扩张仍将继续，但政府主导下的城市化之路并非好的选择

　　昌平区东小口镇马连店村，坐落在规划中的北京地铁8号线北部末端。它的四周环绕多处高档社区，村庄里，却是一片废墟。

　　村口残留的一处小楼框架上，依然可见“马连公寓”的招牌，提示着这个城乡结合部村庄过去“瓦片经济”的繁荣。

　　马连店村，在2010年被北京市列为50个市级挂账整治督办重点村之一，第二年开始拆迁。按照规划，拆迁工程此时早该结束，并将于2013年1月之前完成回迁房的建设。

　　然而，张贴在马连店村村委会门口的一份公告显示，6月20日，昌平区批准马连店组团重点村旧村改造项目的拆迁截止期从6月21日延至12月20日。这已不是该项目的第一次拆迁延期。

　　“说是两年能住上回迁楼，现在都过去一年零十个月了，连地基都还没动呢。”马连店村的一位村民说。这个共有400多户村民的村庄里，仍有数十户村民因不满补偿标准，拒绝拆迁。已经拆迁完毕的村民只能在外租房等待安排。

　　据《财经》记者了解，像马连店村一样，50个重点村中有不少村庄的拆迁延期，后续改造自然搁置。按北京市计划，未来数年，将有400余个自然村接受整治和改造。城市扩张无疑将继续，但现实难题说明，完全由政府主导的城市化之路并非好的选择。

　　自上而下的改造

　　北京市这一轮城市扩张肇始于2008年。

　　是年12月30日，北京市出台《关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》，决定对城市周边展开“城乡一体化”改造，并提出开展村庄综合整理试点，盘活存量，拓展发展空间。这意味着，城乡结合部的数百个村庄，将陆续被拆迁改造。

　　在这一文件中，北京市曾明确提出：鼓励村集体参与或自主开发建设的旧村改造，以及农民房屋租赁组织化经营模式等城乡结合部改造模式。

　　北京城乡结合部改造的标本之一，是海淀区西北旺镇唐家岭村。2009年底，这个远离中心城区的“蚁族”聚集地，呈现的外来人口倒挂、治安混乱、环境芜杂的状况，被媒体广泛报道。以此为契机，北京市突然加速整治行动，并决定自2010年起对50个村进行集中的城市化改造。列入名单的村庄被认为集中了城乡结合部的各种典型问题，属于市级挂账整治督办重点，又称“挂账村”。

　　这项改造工程规模庞大，改造面积合计约117平方公里，涉及户籍人口18.3万人，流动人口近69万人。

　　“我们不知道自己为什么忽然成为挂账村。”燕丹村村委会副主任谢文启猜测：“可能是因为我们村人口倒挂(外来人口多于本村人口)得比较厉害。”

　　事实上，50个重点村建设工作甫一开始，北京市就有人大代表表示，许多村民不会满意这种自上而下改造旧村以实现城市化的方式，因为“给农民建好回迁楼，把农民的地拿走”的做法，并不能保证农民利益最大化。也有人大代表提出，涉及近20万农民的决策，应该充分听取村集体组织、村民代表的意见。

　　争议未绝，拆迁已迅速展开。唐家岭村、夏家胡同、贺村……50个村子的拆迁同一年启动，而且要求“两年住上回迁房”。2011年12月底，北京市城乡结合部重点村建设现场会上宣布，全市50个重点村中，已有38个完成拆迁，12个正在拆迁；36个村启动回迁安置楼建设。

　　今年3月，北京市召开城乡结合部建设总结表彰大会，宣布全市50个重点村旧村拆除目前已基本完成，历时两年零三个月。

　　但据《财经》记者了解，仅在昌平区便有中滩村、马连店村、东小口村等村庄尚未完成拆迁，该区有七个村被列入改造名单，可见重点村拆迁并不十分顺畅。

　　两个试点

　　在大规模改造之前，北京市曾分别将海淀区四季青镇北坞村和朝阳区崔各庄乡大望京村列为试点。

　　北坞村和大望京村改造的共同之处在于，仍然沿用政府主导的方式，只不过政府给村民更多分享了一些土地增值收益，因此拆迁阻力减小。

　　“大望京模式”中，该村105.6公顷的土地被统一征为国有，并由朝阳区土地储备中心进行整体开发。按照规划，其中64公顷为绿化隔离带用地，其余的41.6公顷纳入政府土地储备。

　　在补偿安排上，政府允许村民有不同选择。比如，选择定向安置的村民能够获得每平方米8000元左右的补偿，每人还能以每平方米4500元的优惠价格购买回迁房；选择货币补偿的村民，补偿额度平均达到每平方米1.1万元。

　　此外，政府承诺在旧村规划建设用地范围内拿出5万平方米商铺，作为对村集体的实物补偿，村民因此可通过出租商铺继续分享未来的土地收益。

　　与大望京村人口规模相当的北坞村，拥有的土地仅是前者的三分之一，为33.61公顷。人多地少，且大部分土地处于北京市规划的绿化隔离带上，因此政府采用了土地置换的方式加以改造。北坞村地块被征为国有后，未按照惯常做法进行“招拍挂”，而是在村庄原址附近直接划转一块10多公顷的土地给村集体，由本村自己成立的房地产公司建设回迁楼。村民可按面积1∶1的比例，用宅基地置换新房。如果有人不愿回迁，则按照每平方米宅基地7000元的标准对其给予补偿。

　　整体而言，北坞村村民所获得的补偿低于大望京村，不过，政府给该村在新地块划转了20多公顷土地，用于集体产业开发，以解决部分村民的就业问题和收益。

　　此外，大望京村将被征地、转居的村民直接纳入了城镇居民社会保障轨道，北坞村则让农民根据自身经济实力、自愿选择参加城镇职工或城乡居民社会保险。

　　相较而言，大望京村的前期拆迁成本虽高达43亿元，但由于其地段极佳且受益于土地储备计划，政府不但平衡了前期投资，尚能获得巨大的土地收益。2010年3月，当时的北京单价地王便诞生于大望京村内的一幅地块。该地块建筑面积近17万平方米，仅为大望京村规划总建筑面积129万平方米的一小部分，最后的成交总价达到40.8亿元，而北坞村试点中，政府不仅无法从土地获得收益，市、区、镇三级还投入11.2亿元改造资金。

　　“大望京模式”和“北坞模式”一度受到北京市推崇，并称要推广至未来全部的城乡结合部改造。但事实上这两种模式难以复制。

　　大望京村改造得以顺利推行，与当时北京市急于大规模收储土地相关。2009年，国家的“4万亿计划”激活土地市场，北京市推出“千亿元土地储备开发”，即每年投资1000亿元用于土地收储，所需资金大部分来自银行融资。

　　但是，随着国家清理地方融资平台力度不断加大，商业银行对土地储备类贷款大幅紧缩。各地土地储备机构面临的不仅是收储放缓，还有巨大的还贷压力，北京亦不例外。截至去年6月底，北京市土地储备机构的贷款余额共计2014亿元，2011年到期的银行贷款1319亿元，2012年到期800多亿元，已处于还贷高峰期。

　　贷款乏力的同时，土地转让收入亦在减少。根据北京市国土局核算，2011年北京市实际土地供应总量为5970公顷，完成年初6500公顷计划的92%，这是近三年来北京市首次没有完成年度供地计划。2012年的行情更差，北京市财政局因此年初时将土地出让预期收入调低至900亿元。

　　两相挤压之下，北京的大规模土地储备计划难以为继。据《财经》记者了解，今年上半年，仅朝阳区就有多个土地储备项目暂时搁浅。在此背景下，以土地收储为核心，带动较高补偿的“大望京模式”自然遭遇瓶颈。

　　“北坞村模式”遇到的问题也类似，在遭遇土地市场的寒流之下。再加上这种改造方式没有土地储备来补偿资金缺口，前期投入的拆迁成本又不易收回，政府采用这种方式的动力更加不足。

　　大望京村与北坞村的模式，虽然在一定程度体现出北京市政府给予村民更多土地收益的意愿。但整体而言，新一轮城市扩张仍是沿袭中国传统的城市化发展路径，即通过垄断一级土地市场，以低价征用集体土地，转化为国有用地后高价出卖，从而获取土地级差收益，此后政府再将土地收益进行整体平衡；而这种由土地利益催生的村庄改造，一旦遇到土地市场收缩，利益下降，政府就可能失去持续进行改造的动力。

　　谁主城市化

　　“政府对城乡结合部的治理下了很大工夫，但现实很复杂，比如资金问题，即受到经济形势、政府调控等方方面面的因素影响。”北京社会科学院社会学所所长冯晓英说。

　　有学者认为，以上改造方式受政策影响很大，不具有可持续性。

　　据《财经》记者了解，因为有的村拆迁成本过高、久拆不动，50个重点村名单亦出现变更。比如，昌平区北七家镇东三旗村和燕丹村，本都在改造名单之列，但至今并未动迁。

　　今年3月，当北京市宣布重点村拆除工作已经基本完成时，有两名昌平区人大代表到相关部门咨询后方知，东三旗村和燕丹村已不在改造名单里，替代它们的是东小口镇的两个村。

　　与政府主导的城市化路径相对的是农民自主城市化。北京最为典型的例子之一，是五环外的郑各庄村。有学者形容它是“在农村集体土地上长出的一座城市”。

　　郑各庄村土地没有经过征地环节，而是在遵循城市规划的前提下，通过村办企业对集体土地进行开发，包括商品房开发、创办产业等，收益则投入公共服务设施建设，村民也可通过每年的分红进行分享。郑各庄村内，楼房整齐排列，绿树、小径、亭子、幼儿园、小超市……一应俱全，与城内的社区看起来并无二致。

　　在郑各庄村党总支书记黄福水看来，政府主导之下的村庄改造，需要付出更高的成本，“如果一个村庄自我改造，只需要平衡本村内的利益即可，而政府主导则要平衡整个地区的利益”。但是，对于已经实现城市化的郑各庄来说，仍然面临制度困境，土地的集体性质致使其各种资产缺乏完整产权，无法通过抵押等方式形成资本并进行流转，从而阻碍了集体经济的进一步壮大。

　　这是中国农民自主城市化的一大障碍：即使是进入城市规划区内的集体土地，也无法直接进入土地市场。

　　而对于大多数已经意识到土地价值的农民，在现行土地管理制度下，则往往通过非正常途径争取利益：抢建、乱建房屋，多争拆迁补偿款。对此，政府通常情况下是加强管制。

　　据昌平区北七家镇歇甲村一位村民介绍，政府已经限制村民自建楼房，甚至不允许进行房屋改造。

　由此，城市周边地区缺乏自我发展更新的空间，再加上基础设施建设滞后，“脏乱差”就成为城乡结合部的代名词。“如果给予村集体自主开发的权力，城乡结合部不会是现在的情况。”北京市一位不愿透露姓名的官员说。