“牢牢把握扩大内需这一战略基点”是内外环境变化下我国转变经济发展方式的客观要求。国际经验表明，城市是扩大消费的主要载体，城市化是驱动消费的重要途径。但我国城市化率的提高却伴随着消费率的下降：改革开放30多年，我国城市化率已由1978年的17.9%上升至2011年的 51.3%，而同期消费率和居民消费率均总体呈下降趋势，分别从 62.1%下降到 48.2%、从 48.79%下降至34.9%，尤其是2000年以来，我国城市化进程处于快速提升期，而消费率和居民消费率却急剧下降，形成了明显的“中国式悖论”。为此，客观审视现行城市化道路，选择更为科学合理、更加有利于促进消费的城市化战略，成为当前亟待破解的重要现实任务。

以“半城市化”到“全城市化”的转变扩大消费　　

计划经济时代产生的许多逆城市化政策和制度安排至今没有根本打破，是我国城市化难以驱动消费的深层次根源，突出表现为城乡二元的户籍制度及其上所附着的各项福利制度。虽然近年来我国出台了多种措施鼓励农民工市民化，在统计上也将居住在城镇半年以上的农村人口列为城镇人口，但总体上具有“就业在城市、户籍在农村，收入低于城市、生活方式社会福利更接近农村”的特点，属于典型的“半城市化”。

2011年，我国城镇居民人均消费水平达 18522元，农村为 5545元，简单地说，1个城市居民的消费水平相当于3个多农村居民。为此，以城市化为驱动力扩大消费，首要的在于促进农民工这一“半城市化”群体的“全城市化”。

坚持分类推进、重点突破的原则。第一，在城市打工已久，有较稳定职业和住所的农民工应率先市民化；第二，创造多种条件，鼓励有一技之长的新生代农民工优先市民化；第三，重点将市民化的农民工纳入与城市居民完全相同的社会保障体系，比如，公共教育、医疗卫生等；第四，率先在中小城镇试点，保障农民工最为迫切、最难解决的住房需求，为其在城市安家落户提供基础；第五，充分保障农民工与城市职工“同工同酬同福利”的基本权益。

以“国有资本主导”到“社会资本主导”的转变扩大消费　　

在我国现行绩效考核体系下，政府的首要任务是保增长、追求GDP，而非创造需求。由此，城市化发展中的政府行为往往突出地表现为大量国有资本投资于“上大项目、建大工程”，尤其是在应对危机的4万亿投资中，铁路、公路、机场、水利等重大基础设施建设和城乡电网改造的占比高达37.5%。长此以往，在国有资本投资主导下一味做大城市 GDP，不仅容易造成相关领域的产能过剩，而且对居民消费的拉动作用有限。

与政府以国有资本投资重点追求GDP、创造经济高增长不同的是，社会资本投资的核心目标在于提高经济效益。前者很有可能存在“为生产而生产”的倾向，造成无效的 GDP；而后者追求的目标最终必须通过消费得以实现。可见，以社会资本投资主导的城市化更能启动消费。

一方面，在鼓励社会资本投资中创造就业机会，增加居民收入。比如，放开社会资本进入城市相关垄断行业的限制，实行“非禁止即可进入”，提升市场活力；建立健全鼓励和支持社会资本投资创业的政策体系，比如，在创业贷款、税收减免中给予优惠。

另一方面，在鼓励社会资本投资中优化消费环境。比如，鼓励社会资本更多地投资于与民生息息相关的服务业，尤其是可以根据各地实际，通过集中投资，或建设融普通吃、住、行、玩于一体的消费区，或建设集高档文化娱乐休闲养生于一体的消费区。

以“工业主导”到“服务业主导”的转变扩大消费　　

进一步来看，政府投资主导城市化的直接结果就是工业偏好。新中国成立初期，作为农业大国，要摆脱贫穷落后的面貌、实现经济的快速发展和“赶超”，实施以工业化为主的发展战略，具有现实合理性，并取得了历史性成就。但是，随着工业化进程的不断推进，尤其是长期倚重重化工业发展的弊端日益暴露。

从扩大内需的角度看，一方面，我国工业增长过度依赖重化工业，而重化工业是资本密集型产业，对劳动力的需求不大，经济增长并不能带来就业的增长，无法提升更多劳动者的消费能力；另一方面，大量工业投资挤占了服务业的发展，使服务业占比长期徘徊在40%左右，明显低于世界平均水平（60%左右），且服务业就业人口比重增长缓慢，既不利于提升居民消费能力，也不利于优化消费环境。

为此，亟需转变长期以工业为主导的城市化战略，大力推进服务业发展。第一，科学制定适应城市经济社会发展趋势和定位的服务业中长期规划，明确将以服务业为主导的城市化作为未来发展的战略目标；第二，合理规划布局城市服务业发展，形成有利于促进消费的区域分工和布局，改善消费环境；第三，重点建设一个或几个高品质的城市服务业核心区，充分发挥城市集聚效应和扩散效应；第四，制定城市服务业振兴计划，重点提高劳动者在服务业中的就业比重和就业收入。

以“城乡二元”到“城乡一体”的转变扩大消费　　

我国城乡关系经历了从城乡二元分割到城乡一体发展的历史性转变，但仍然存在过度重视城市发展甚至就城市而城市的本位发展的想法，把城市化简单曲解为城市版图的扩张。

从消费角度看，这种发展的直接后果就是无法有效启动农村消费，将造成城市发展后续动力的明显不足。进一步来看，最大的弊病在于城乡二元的公共服务体制。农村基本公共服务的长期缺失，在很大程度上，挤出了农民的日常消费，降低了农民的消费预期。统计数据显示，虽然我国农村居民年人均纯收入从 1978年的 133.6元，增加到2009年的5153.2元。但收入的增加并没有伴随着消费率的提高，相反，农村居民消费率从位于最高点的1983年的32.3%下降到2007年的9.1%，24年下降近 23个百分点。究其原因，主要是在养老、医疗、子女教育等方面没有保障的情况下，即使居民收入增长速度加快也很难提高居民消费率。

为此，必须明确的是，城市化启动消费，不仅在于提升城市自身的消费率，更在于以城乡一体化为目标、以城市辐射农村为主要途径，同时启动城乡消费。

第一，以健全农村公共服务体系为重点增加农民消费预期。进一步细化刚刚出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，尽快出台相应的城乡基本公共服务均等化的投资计划，以实施积极的财政政策为重要契机，明显增加农村基本公共服务的投资，重点保障农村养老保险、农村新型合作医疗和农村就业培训与就业服务。

第二，以分享土地增值收益为重点提高农民可支配收入。重点是建立主要依托土地的农民财产性收入机制，即在符合城乡土地规划的前提下，农户可以将土地长期使用权在各种用途中转让、出租、抵押、入股和出售，鼓励农村土地集中经营，扩大农业生产规模，提高收益。

第三，以加强城乡经济互动为重点增强城市消费的辐射作用。既要通过交通运输网络等硬件建设，改善农村消费环境，又要以城市消费的示范效应改变农民的社会消费心理，逐步形成趋同化的消费倾向，进而促进农民消费结构的转型升级。

以“行政主导”到“市场主导”的转变扩大消费　　

从更深层次看，我国的城市化进程长期受到行政力量的深刻影响，具有明显的行政主导特征，这是消费难以启动的最深层次根源。

过去，出于对“城市病”的恐惧，政府采取限制城市特别是大城市发展的政策，导致城市化进程滞后；近年，随着各界对城市化的重视，又使地方政府把城市化建设作为政绩工程，盲目追求建设速度和规模，出现了一座座“空城”。无论是过去的限制，还是现在的一哄而上，都在很大程度上限制了消费的增长，是行政主导下对“城市，让生活更美好”的偏离。

为此，新阶段的城市化发展和城市建设应当更多地考虑经济因素，以经济圈为基础发展城市。从现实情况看，应在政府有效作用下，尽快形成市场主导的城市化新格局。第一，按照城市经济发展规律，将一些有条件的城镇升格为县级市、县升格为中等城市，兴起一批新兴城市，尤其注重以专业市场或产业集群为基础的新兴城市的发展；第二，在经济比较发达的东部沿海地区以及内地一些特大城市周边，通过“撤县（市）设区”调整行政区划，扩大中心城市的规模，增强中心城市的实力，更好地发挥中心城市对腹地的辐射、带动作用；第三，给予优惠政策，鼓励城市间地理位置连片或呈带状、交通通讯网络发达、经济联系密切的区域，采取多种形式的经济一体化和社会一体化，实现城市群的快速发展和不断壮大。

(本文系倪建伟主持的国家社会科学基金项目（12CGL073）的研究成果）