图为大理新城街景。　　　　　C　F　P　供图
　　

        ■核心阅读
　　大理市地处云南省西部，距省会昆明300多公里，是历史文化名城和交通枢纽，风景秀丽，拥有大理古城、苍山、洱海等著名景观。2007年，大理市政府在开展城市总体规划修编的同期，委托云南省建设项目环境审核受理中心开展城市规划环评。作为云南省战略环评试点项目，此项目从一开始就强调环境影响评价在城市规划中的先导作用。

    ◆中国环境报记者 步雪琳
　　城市规划战略环评该如何开展？受云南省大理市人民政府委托，云南省建设项目环境审核受理中心经云南省环境保护厅授权，开展大理市城市发展的战略环评研究工作。通过专家们历时两年多的研究与探索，总结出了很多宝贵经验。
　　经验之一:战略环评应早期介入
　　战略环评不是单一的、固定的和约定俗成的方法，而是一系列将环境因素融入政策、规划和计划，并评估环境与经济、社会因素内在联系的方法与手段。据北京师范大学环境学院李巍教授介绍，战略环评正呈现出从对政策、规划或计划草案等传统对象的评价转向更多的对政策制定和决策过程(尤其是决策过程)及其政治因素进行评价的趋势，从过去对实际影响的评估转向关注在战略决策形成过程中战略环评的介入和作用。因此，战略环评与战略决策的融合是检验评价质量和有效性的核心标准之一，规划环评是战略环评在规划层面上的应用。
　　2003年，《环境影响评价法》的施行，正式确立了我国规划层次战略环评的法律地位。然而，据环境保护部环境工程评估中心综合业务部主任任景明介绍，由于我国的规划环评尚处于起步阶段，规划编制单位普遍缺乏擅长战略环境评价的专业人员，一般是由规划编制机关委托具有环评资质的单位承担。因此，在目前的实践中，难免出现规划编制单位与环评单位联系脱节，开展规划环评的时机多是在规划编制草案确定以后，甚至是规划方案审批后才补办规划环境影响评价程序的情况，导致规划环评无法真正融入规划的编制、决策及其实施过程，通过规划环评将环境和可持续因素纳入规划决策过程中的作用无从体现。
　　此外，由于战略环评的实质是对政府宏观决策行为的评估，政府及其主管部门是否支持就是规划环评能否顺利实施的重要前提。而当前，对于规划环评的认识还不到位、制度不健全、基础不牢固，致使空间布局混乱、产业结构不合理等问题积重难返。
　　作为中瑞合作云南环境可持续发展能力建设项目案例研究和云南省规划环评试点项目，云南省在开展大理市城市总体规划修编的同时，同步开展战略环评研究。
　　据大理市城市发展战略环评研究项目组组长杨永宏介绍，云南省建设项目环境审核受理中心与大理市规划局和规划编制单位签署了三方合作协议，确立了由规划管理者、规划编制人员、规划环境影响评价人员共同参与的综合性规划环评工作模式。规划编制机关为规划编制单位和环评单位完成各自工作提供必要的技术资料和工作条件；规划编制单位为环评单位提供前期研究成果、规划纲要，以及规划修编草案等规划方案，并参与规划环评中的规划分析、规划情景设定等工作；环评单位为规划单位提供环境基线分析结果、环境承载力研究、生态功能区划、规划的环境影响预测和评价等成果，并参与城市总规修编的环保规划篇章、环境影响评价专章的修编工作。
　　由此，环境影响评价与规划编制实现了全过程互动。在规划修编前期研究工作阶段，重点评价现有主要环境问题及其与现行规划间的关系，城市发展面临的主要资源、环境制约因子，环境保护基础设施的运营情况等。然后，通过对历次城市总体规划的回顾分析，提出分区开发、调整与优化产业结构与布局等方面的意见和建议。规划实施方案初步确定后，从城市发展目标、发展规模和结构、城市空间结构和总体布局、产业结构与布局、土地利用布局、市政环保基础设施等方面进行全面的环境影响分析与预测，从环境的角度提出建议和意见。
　　“通过合作平台的搭建，不但互补了规划方与环境影响评价方各自专业知识的局限，还通过研究成果的共享，使规划方案的编制更加科学合理，从根本上体现出战略环评是环境保护参与综合决策的重要途径。”杨永宏说。
　　经验之二:规划环评要统筹考虑城市化进程
　　从城市化的战略需求看，城市规划必须注重统筹发展，统筹考虑局部与全局、近期与远期的关系。从城市化的客观选择看，城市规划必须突出个性。从城市化的内在要求看，城市规划要合理布局生产力，为提高城市竞争力提供根本保障。“因此，开展城市规划过程中的战略环评，有助于城市在快速工业化、城市化的过程中规避环境风险。”杨永宏说。
　　杨永宏介绍，通过大理规划环评的探索，研究组充分认识到，城市规划中的战略环评就是要开展城市化进程中对城市化政策、重大发展规划、计划及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价，并将评价结果应用于城市发展战略决策中。而在规划纲要阶段，就需要对城市发展的性质、目标、规模和布局开展战略环评，从而促进国土空间的合理开发和重大产业的健康发展。这才是战略(规划)环评在城市总体规划纲要阶段的最重要任务。
　　此外，城市总体规划是指导城市一段时期内发展的纲领，在今后规划的实施过程当中需要不断对规划的实施情况开展回顾性评估。虽然城市总体规划对城市交通、旅游等专项规划起指导性作用，但是在开展这些专项规划时仍需要做专门的规划环评，这样才能把战略环评的作用充分体现在城市发展过程中。
　　经验之三:规划环评需要全过程、多模式的公众参与
　　在环境影响评价中引入公众参与制度，有助于提高决策的科学性和民主性，加强各项决策的可操作性。杨永宏介绍，大理规划环评项目在研究之初，就通过与顾问委员会、咨询专家委员会，以及大理白族自治州、市各级政府部门，工业园区、开发区、旅游度假区，以及大理市各方面专家、国内外环评从业者、普通市民等各方面人士进行了近30次的座谈、访谈以及问卷调查等，确立了研究目标以及重点。
　　其后，又在实施方案的落实、研究结果与规划的相融等过程中，先后对直接、间接受到影响和对研究感兴趣的对象开展了几十次公众参与活动，参与的对象涉及到普通居民、政府官员、专家学者、来访游客、环保工作者、NGO等方方面面近300人(次)。在研究报告形成初稿后，还就研究的初步结论在大理市和昆明市召开公众咨询会议，为最终定稿打下良好的基础。
　　“环评公众参与应该是一个连续双向的信息传递和沟通过程，”杨永宏说，“然而，过去的公众参与基本集中在规划文本的终稿阶段，公众的意愿并未能在城市规划中得到很好的体现。因此，战略环评应倡导全过程的公众参与。”