城市化发展必须是以人为本、为人民大众的，必须最大限度地吸引社会公众参与。图为深圳中心区夜景。深圳特区报记者 郑东升摄

　　■ 温宪元

　　提 要

　　现阶段，城市化在各地相继出现了“准城市化”、“半城市化”、“被城市化”、“赶农民上楼”等困境，加剧了社会矛盾与社会风险，严重阻碍了健康城市化的发展。

　　健康有序的城市化是一个社会演化的过程，也是一个自然的历史过程，更是产业、人口与空间等各个维度协调推进的过程，三者间彼此互动，构成一个有机整体。这就向科学治理机制提出新的要求与挑战，必须充分考虑产业、人口与空间等城市化各个维度发展状况以及三者间的动态平衡关系。

　　改革开放以来，我国快速工业化的推进，城市化水平显著提高。国家统计局的数据显示，2011年中国内地总人口为134735万人。从城乡结构看，城镇人口已达69079万人，乡村人口65656万人。城镇人口首次超过农村人口，城市化率达51.27%。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾经指出：“中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大主题。”由于全国的城市化水平快速推进，发展资源、发展项目向城市、特别是区域性中心城市集聚。在外延城市化迅速推进的同时，以城市的更新改造和提升现代化水平为主要内容的内涵城市化也势头强劲。城市化发挥着全社会和区域可持续发展的带头作用。

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　　城市化是实现城乡统筹发展的重大战略选择

　　城市化是实现我国城乡经济社会统筹发展的重大战略选择，党中央高度重视。2002年，十六大报告提出实施城镇化战略，统筹城乡经济社会发展。2007年，十七大报告强调，建立以工促农、以城带乡的长效机制，是改变城乡二元结构，破解三农问题的重要途径。2009年，中央经济工作会议提出，“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制”。2010年，十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出，要实现城镇化健康发展，必须科学制定城镇化发展规划，强化规划约束力，加强城市公共设施建设，推进大中小城市交通、通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化发展；同时还需要加强和改善大城市人口管理，中小城市和小城镇则要根据实际放宽外来人口落户条件，并在制度上解决农民工权益保护等问题。这就提出了地方政府在城市化进程中科学治理的重大课题。然而，现阶段，城市化在各地相继出现了“准城市化”、“半城市化”、“被城市化”、“赶农民上楼”等困境，加剧了社会矛盾与社会风险，严重阻碍了健康城市化的发展。目前，城市化率虽然达到51.27%，但是，我国城市化不仅低于发达国家水平，也明显低于世界平均水平和发展中国家平均水平。据世界发展报告统计资料，2000年，全世界城市化水平已达47％，中等发达国家城市化水平一般都在50％以上，高收入国家为79％。我国城市化水平与世界水平相差甚远。

　　我国城市化进程中存在的问题，一是全国不同地区的城市化水平差距过大。我国城市分布相对集中在东部地带，东中西三大地带呈现明显的梯度差异，东部地区明显高于西部地区，东部地区的城市化进程比中、西部地区明显要快。尤其是在沿海地区的珠三角、宁沪杭、京津唐等大城市群区域，工业化、信息化、城市化的迅速发展，集聚了中国大量的财富、劳动力与高新技术，使沿海许多城市经济繁荣，市场活跃，生活水平提高，环境逐步改善，已经进入城市化发展的中期阶段，中部地区正处于初期向中期的过渡阶段，西部地区仍处于城市化发展的初期阶段。二是生态环境恶化，资源问题严重。城市中聚集了大量的工业企业及人口，但由于工业的粗放型发展和人口的高度聚集，污染物的排放量激增，造成了大气污染、垃圾满城、水资源短缺、土地资源短缺、噪音不绝和光磁污染等各种难以解决的环境问题，城市的生态安全受到了极大的威胁。从水资源来看，随着城市大生产的发展和城市人口的剧增，生产用水和生活用水大量增加，加之生态环境的破坏，影响了江河表面水的丰盈，超量和无度的开采又造成地下水的枯竭。同时。禁而不止的工业污染和污水的超标排放，致使江河湖泊和水源地以及地下水水质遭受严重污染，使得我国660多个城市不同程度面临水资源问题，200多个城市水资源严重不足，有的城市被迫限量供水。从土地资源来看，很多地区兴建了各级开发区。但很多开发区土地都在“晒太阳”，当地政府对城市兴建宽马路、大广场、大学城、高尔夫球场等十分热衷以及盲目的房地产开发和城市用地规模的扩大，使得土地资源越来越短缺。三是农民工的综合素质不高。城市化是与现代化并生的，现代化的发展依赖于社会人力资本的提升，我国农村劳动者综合素质低决定了外流劳动力的文化水平也处在较低的层次。这将导致农民难以在城市获得稳定和收入较高的职位，无力承担起家庭向城市移民、生存、发展的高额成本，农民只能无奈地像“候鸟”一样往来于城乡之间。如果进城农民不能在城市安居乐业，这样的城市化就是泡沫。改革开放以来，虽然我国的教育事业有了很大发展，但国民文化素质总体上仍然不高。人口素质的高低直接影响城市化的进程。城市化的过程不仅是城市人口数量的增长，即用城市化率来表征的城市化水平，更应是城市文明在全社会的推广并作为城市化的标志。当前我国的人口素质的现状决定了我国城市化进程的艰巨性。

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　　城市化发展对科学治理的要求和挑战

　　哈佛大学德怀特·珀金斯教授谈到中国城市化面临的挑战时指出：移民问题是对中国提出的最大挑战。健康有序的城市化是一个社会演化的过程，也是一个自然的历史过程，更是产业、人口与空间等各个维度协调推进的过程，三者间彼此互动，构成一个有机整体。这就向科学治理机制提出新的要求与挑战，必须充分考虑产业、人口与空间等城市化各个维度发展状况以及三者间的动态平衡关系。只有这样，才能更好地回应城市化及其挑战，并为健康有序的城市化进程提供更大的动力。科学治理机制必须从城市化整体进程出发，才能在科学治理与城市化进程良性互动的基础上，实现自身治理现代化目标，并为城市化进程提供强大动力。

　　产业现代化是城市化的重要动力。产业发展首先离不开配套的空间转型；而空间布局的变化又对土地等资源要素提出新的要求，地方政府对产业发展的规划与引导离不开对土地等资源的数量及其分布情况等客观因素的考虑。其次，城市经济的发展带来空间的需求，空间布局的变化以及土地等资源的流转与配置，都必须置于产业发展现状及其趋势的框架内进行。只有这样，才能实现土地等生产要素的集约利用与保值增值。

　　土地等资源空间优化配置既离不开对产业发展现实状况的考虑，又与人口城市化息息相关。农村劳动力就业转移以及人口集聚化是实现土地等要素的集约利用及空间布局合理化的重要前提。但是，土地等资源空间上的重新划分又势必造成农民职业身份、社会身份以及居住方式的变化。地方政府需要通过科学治理体制机制的创新，加快农村富余劳动力就业转移与农民市民化进程，从而为加速土地流转的进程创造先决条件。现阶段，在资源空间重新划分过程中，我国各地方政府必须承担起相应的职能，必须解决失地农民社会保障与就业等人口城市化问题。

　　人口城市化不仅与空间变化密切相关，而且还与产业发展状况直接相关。非农产业的发展是实现农村剩余劳动力就业转移的现实条件。只有这样，才能实现劳动力从生产效率较低的传统农业向生产效率较高的现代非农产业的转移，从而确保劳动力增值，提高劳动者收入水平，从根本上消除城乡差异。另一方面，产业发展又离不开充足的劳动力资源供给，特别是“用工荒”现象的持续存在，标志着劳动力资源逐渐成为稀缺生产要素。地方政府的科学治理亟须通过提高公共服务覆盖水平、降低农民工落户门槛、改善劳资关系等途径为本地区争取劳动力资源。

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　　城市化发展的科学治理机制

　　建立和完善城市化的科学治理机制，要抓好以下环节：

　　一是科学治理理念的人性化。市政管理部门要精心管理市政服务设施，维护好“城市生命线”，为全体市民提供周到、便利、安全等人性化的公共管理服务。与此同时，特别注意为城市特殊群体、尤其是弱势困难群体提供特惠服务，体现城市现代化进程中的人文关怀。

　　二是科学治理行为的精细化。城市化的现代化管理有一个成功经验就是，不断完善城市管理体制，建立长效管理机制，更新城市管理技术手段，包括建立数字城管监控指挥系统等，努力提高城市化管理的效能和精细化水平。

　　三是科学治理方式的民主化。城市化发展必须是以人为本、为人民大众的，必须最大限度地吸引社会公众参与、监督推进城市化进程。城市公共管理主体主动加强与社会公众的互动，广泛征求社会各界的意见和建议，全面接受社会监督，认真对待和处理人民群众的诉求。

　　四是科学治理依据的法制化、制度化。城市化科学治理的基本性质是行使公权力的公共管理。无论是管理主体的确定、管理职能的划分，还是管理权力的行使、管理尺度的把握，都要依据国家的法律和行政规章。

　　（作者系广东省社会科学院副院长、研究员）