中国特色社会主义法律体系形成以来，上海市人大常委会学习落实全国人大常委会委员长吴邦国关于立法中要突出“关键那么几条”等要求，深入研究上海地方立法的特点和规律，更加注重探索“一事一法”的体例，着力提高立法的针对性和可操作性。市人大常委会主任刘云耕指出，今后的地方立法应当多针对一些具体问题，由系统性立法向问题引导立法、立法解决问题方向嬗变，“有几条立几条、管用几条制定几条”将取代结构完整的常规形式。2012年市人大常委会工作要点对此进一步予以明确，这表明采取简易体例将成为今后上海地方立法的一个方向。

　　精细立法正在取代数量立法

　　简易体例好还是完整体例好，无论在法学界还是实务界，大家看法并不完全一致。中国特色社会主义法律体系形成后，各方较快达成了一个基本共识，即有法可依问题解决后，不再刻意追求体系的完整。

　　形成这一共识的背景是多方面的：一是法律体系形成后，数量立法的阶段已经过去，精细立法的阶段正在到来，其前提是要“深”而不是“全”。要把重点放在核心制度、关键条款的设计上，尽可能实现精细化，同时，更加注重平衡、协调多元利益关系。二是随着经济社会发展进入攻坚期，地方立法的任务是更加重视一些主要或者重要问题的解决，立法体例相应也将由结构完整的“大而全”向“有几条立几条、管用几条制定几条”转变。三是体系化的法律要不断指导改革与现代化实践并随着实践的变化而变化，修改法律甚至废止法律将处于更加重要的位置。四是在贯彻依法治国的背景下，立法机关的责任主要体现在立法时要充分考虑法律实施的操作性和有效性，通过深入的立法调研和有力的立法协调来增加法规内容的针对性和可操作性，同时在立法体例上为法规内容提供形式和结构上的支持。

　　除了以上四个方面外，简易体例还会产生多重“溢出”效应。一是有助于消除“部门立法”的色彩。在实践中，部门起草议案往往追求“大而全”，希望把“多个鸡蛋”都装在“一个篮子”里，既不容易让人辨别清楚，还容易把最急需的“关键那么几条”淹没掉。采取简易体例后，关键条款就会“水落石出”，便于立法机关集中力量整合、提炼、推敲，从而更好地为改革、发展和稳定服务。二是有助于民主立法的开展。当前，立法机关很重视民众对立法的有序参与，不少人大代表和民众也希望对立法建言献策。但有人反映，一些法规有六七十条之多，读一遍要花好长时间，加之专业等方面的限制，分析起来就更耗时了。针对这些情况，立法机关有必要加大透明度，加强法规宣传介绍和立法者与公民的互动。其中，采取简易体例无疑可以帮助公众更省力地阅读法规，了解关键内容，集中精力作针对性调研，从而在规定期限内提出高质量的意见。三是有助于为科学立法创造条件。特别是便于委员们集中精力研究核心条款，有的放矢对其进行高质量的调研和审议。四是有助于逐步解决照抄照搬上位法现象。在合理的限度和范围内，从强调立法精神等角度出发，适当援引上位法是地方立法的惯常做法。但由于一些地方立法机构的调研力量不够、立法力量跟不上，却试图在立法体例上贪大求全，不可避免地导致了照搬上位法现象。简易体例立法显然有利于地方立法机构开展立法前评估及把握问题导向、需求导向，从而减少照抄照搬上位法现象。

　　不断总结和延续上海立法好经验

　　30多年来，上海与兄弟省级人大一样，一直在探索采取简易体例立法，并积累了一定经验，取得了显著成绩。据不完全统计，上海有24部地方性法规、法规解释或法律性决定采取了简易体例的形式，法规数量约占全部法规的16%。

　　改革开放初期，市人大常委会总体上对立法持积极而审慎的态度，认为法规一经立法机关通过，全市人民都要遵守执行，必须十分慎重，因此对一些条件不成熟的采取了暂缓立法的做法。在这种情形下，上海立法在体例上比较简易，法规数量不多，条数都在十几条或二十几条，也都比较管用，为后来的简易体例立法积累了经验。

　　上世纪80年代中后期以来，社会主义现代化建设进入快车道，迫切需要加快民主与法制建设。当时，上海作为全国的经济中心、科技中心和沿海开放城市、国际港口，进入经济立法的重要时期。从1985年起，每年制定的地方性法规达8件以上。同时，平均每项法规的条数从二十几条，逐步攀升至三十几条、四十几条。但即使在这个“加快地方立法”的时期，上海也没有放弃对简易体例立法的追求，如《上海市街道办事处条例》（18条）、《上海市拆除违法建筑若干规定》（10条）等就于此时制定。

　　进入21世纪，上海地方立法出现了精细化的趋势。一方面，2001年2月决定设立市人大法制委员会，通过《上海市制定地方性法规条例》，确立了地方立法统一审议机制。另一方面，从理念和实践上更加注重处理好维护国家法制统一与解决本市实际问题的关系，强调提高立法的针对性和实效性。在上述背景之下，开始出现一些新的提法，如法规条文遵循“成熟几条规定几条”的原则，不贪大求全。立法时，在法规正文中尽量不抄上位法，而是把上位法全部或有关条款附在法规正文之后以便对照参考。例如，根据“一事一法”新体例，制定了《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》，简洁管用，受到好评。又如，2008年形成的《关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》，其中第四条授权市人民政府采取临时性行政管理措施等内容的条款，对于支持和保障办好世博会提供了有力的法制保障。

　　总之，历届市人大常委会都十分重视立法中的简易体例，在加快地方立法步伐之时出台了不少优秀法规，既节省了立法资源，丰富了立法形式，也增强了法规的针对性和操作性，为提高立法质量发挥了独特作用。然而，简易体例的推行也存在有待改进之处。比如，面临动力不足的问题，缺乏机制化安排；立法机关往往在统一审议阶段才能对体例提出实质性建议，为时偏晚；推行简易体例呈现出不平衡发展的特点，存在时多时少、多寡不均现象，等等。这都需要在新的阶段予以认真分析，加以克服。

　　实现“有几条立几条”的若干建议

　　“有几条立几条”的原则符合中国特色社会主义法律体系形成后的立法规律，是地方立法体例改进的重要方向，必须不断引向深入。但在观念、制度和实践层面上，推进简易体例立法面临不小的难度，需要加强沟通，形成共识，分类推进。

　　一、进一步形成推进简易体例立法的共识。法律体系形成后，地方立法调整的关系越来越复杂，更加需要统筹兼顾，形成共识。首先，要深入学习中央精神，充分认识简易体例立法对于在新起点上走精细化立法之路、提高立法质量的重要意义。市人大正在组织的法规起草工作培训班就是一个重要举措，通过发挥培训班的学习平台作用，帮助大家比较简易体例与完整体例的差异，领会突出“关键那么几条”对立法体例的作用，为各方达成“一事一法”等共识打下基础。其次，要实事求是，稳中求进，既积极推进简易体例立法，又不搞“一刀切”、“一阵风”，要允许地方立法在系统性比较强的创制性立法领域中保持一定数量的完整体例法规，如《上海市房地产登记条例》、《上海市环境保护条例》、《上海市公路管理条例》等城市建设方面的法规，往往超过60条，实施效果也不错。最后，要形成推进简易体例立法的近期打算和长期思路，坚持原则性与灵活性的统一，突出重点，分类指导，形成切实可行的行动路线。

　　二、积极为简易体例立法创造条件。一要创造机制上的条件。建议继续推进2012年初试行的立法项目申报专项论证机制，并着重在关键条款论证、代表参与论证、相关法律资源评估等方面加以完善。二要在创制性法规中适当增加市人大组织起草的分量。建议在限制商品过度包装等立法中大力推行简易体例。三要提高修正案方式在法规修改中的比重。2011年修改《上海市中小学校学生伤害事故处理办法》是一个很好的例子，本来不少同志希望采取修订的方式，后来市人大法工委提出以修正案方式为宜，现在看来效果不错。最后，市人大法制委、法工委应加强与专门委员会、政府法制办特别是有关起草部门的沟通、合作与协调，研究出真正体现地方特色的关键条款，避免过多抄录国家法律条款的现象。

　　三、注意将推进简易体例立法与其他工作结合起来。推进简易体例不能单兵突进，既要形成各方合力，又要注意将相关工作结合起来，形成持续效应。建议将简易体例立法与五年立法规划、年度立法计划的制定结合起来，适当提高所占比例，届中进行相关立法后评估，以便及时总结经验，从而将这项工作做得扎实、可持续。对于每一项初审法规，在市人大与市政府法制办机制化的工作沟通中以及一审之前的解读会上，有关部门应当告示或在议案中标出草案中援引上位法的内容，切实减少“小法抄大法，地方特色不突出”的现象。同时，建议总结和发扬好做法，在一审、二审甚或三审之后，在草案修改中更多地采取法规解释、法规正文后附表等方式。这样既从内容上完善了立法，在体例上又比较简易，还能充分发挥现有法律资源的效用。此外，可以考虑将推进简易体例立法与改进法规草案公开征求意见、立法听证等工作结合起来，以提高社会认可度。

　　（郭树勇 作者系上海市人大常委会法制工作委员会立法处处长，上海交通大学教授、博士生导师）