民政部出台《关于促进农民工融入城市社区的意见》被称为国家层面首次描绘了农民工参与社区生活的“线路图”。城市化率不断提高，进城务工人员很难融入城市已成多年痼疾。虽然农民工融入城市是一个长期的过程，但社会仍可以创造诸多条件让农民工进城的路更顺畅。

　　农民工进城的路还要走多少年？我们期待有更好的顶层设计，让每一个个体都有融入城市的可能。本报记者王小波

　　容易被忽略的群体

　　近日，两则消息引起了公众关切的目光。

　　一是民政部出台《关于促进农民工融入城市社区的意见》，《意见》明确指出，社区有合法固定住所、居住满一年以上、符合《城市居民委员会组织法》 选民资格条件的农民工可以参加社会居委会选举；另一则消息则让人心情沉重，一位名叫黄庆红的重庆籍农民工给铁道部写了一封信，信中讲述了他4次到火车站排 队买票，依然未能如愿。

　　“铁道部所犯的错误在于，是以童稚的眼光来看问题，还是以鸟的眼光来看问题。”北京理工大学经济系教授胡星斗借用诺贝尔奖获得者尤努斯的话来评述这起事件。

　　没有便利的上网条件，没有网银支付系统，有的人甚至根本不会上网，这让农民工在网络购票推行后成为科技便利下的弱势群体。好心办成坏事，2012年春运便在啼笑皆非中匆匆开场了。

　　“网络购票对我们不公平！”这是黄庆红和他身后那个庞大群体的心声。对农民工来说，不公平的事何止网络购票一件。在我们的诸多社会政策设计中，农民工往往是一个被忽略的群体。

　　以民政部刚刚出台的《意见》为例，胡星斗认为其思路值得肯定，但具体落实还需打上问号。中国的社区管理和选举是以常住户籍来设计的，由于农民工在社区中的数量非常有限，一些人担心受到歧视可能并不愿意参加，即便是去了，他们的意见也可能是极少数而很难受到重视。

　　此外，如果没有相应的监督执行措施，普惠性的好政策也难以执行。“就像打工子女就学问题一样，虽然政策规定外来务工子女可以去公立学校就读，但很多公立学校或明或暗设置了门槛，甚至以各种理由拒收，相当一部分打工子女至今不能走进公立学校的课堂。”胡星斗说。

　　无论是农民工参与社区居委会选举，还是铁路网络购票“误伤”农民工，都彰显了时下一个焦点问题：中国的城市化进程让城市规模急剧扩张，吸纳了众 多农村剩余劳动力。他们虽然成为产业工人，但这些被称为“农民工”的产业工人却很难真正融入城市，城市对他们来说没有归属感，年复一年的春运潮持续了30 多年，像“候鸟”一样的迁徙队伍还在不断扩大。《关于促进农民工融入城市社区的意见》出台之前，农民工流入大省广东和农民工输出大省河南的主要领导不约而 同提出，将适时取消“农民工”称谓。“农民工”称谓取消容易，但要真正摘帽，前路依然艰难曲折。“真正的改变有赖于改革目前的城乡二元户籍体制，弥合城乡 居民在住房、医疗、养老等福利和社保方面的差距，使他们享受到与城市居民均等的公共服务和上升通道。”胡星斗指出。

　　“农民工”何时退出历史舞台

　　户籍在农村，但长期在城市就业，在社区生活。这就是被称作“农民工”的群体。官方的统计数字显示，目前我国的农民工有1.64亿人，其中约六成是新生代农民工。

　　经历了30多年的改革开放，中国的城市化率由当时的不足20%上升到如今的50%，但人口的城市化却存在巨大弹性，对大多数农民工来说，城市只是他们暂时的栖息地。

　　有多少农民工最终完成由农民向市民的转化？至今未见有详细的数据报告。“比例极低，在一些改革比较成功的地区，这一比例可能会达到10%左右， 越是大城市，比例越低，曾经有过调研数据，在有的特大城市，农民工成为市民的比例为百万分之一。”一位长期关注三农问题的学者告诉记者。

　　在城市，农民工的工作多是城市居民不愿意从事的苦活、累活、脏活，不仅劳动强度大，劳动环境得不到保障，并且面临着随时可能失业的风险，而每到年底，农民工讨薪等问题就突显出来。

　　近三十年的户籍改革之后，许多地方户籍制度的作用在弱化。但进城务工人员发现，虽然他们取得了一纸户籍，但在就业、社会保险、医疗、子女教育、 社会福利、住房等方面，仍然被排除在城市居民之外。在个别特大城市，户籍的高墙深壑依然壁垒森严。“一方面在逐步剥离，一方面与户口挂钩的东西却越来越 多。以北京为例，买房买车没有户口都要受到限制。”胡星斗说。

　　在这些特大城市，户口不再是空洞的文书证明，而是转化为了真金白银。一位北漂族曾给记者算了这样一笔账：在教育方面，如果你没有北京户口，就要 为孩子预留庞大的教育经费，幼儿园的各种赞助费在2万左右，小学、中学阶段，每年的赞助费、借读费等也要四五千元；在住房方面，没有北京户口就不能同当地 人一样享受经济适用房红利，只能高价买进商品房，而二者之间每平方米的价格差为4000-6000元；消费方面，外地人买车首付40%，本市户口只需首付 20%……此外，北京冠绝全国的医保、社保，外地人也只有靠边站的份儿。

　　利益催生需求，现实永远比剧情精彩，倒卖“留京指标”，以办“假户口”行骗牟利等事件不断出现在公众视野。

　　除却户籍之外，偏见和歧视也让进城务工人员难以真正融入城市，同工不能同酬，缺乏相应的培训指导和晋升机会，在认同和文化心理层面，外来务工人 员和城市居民之间的隔阂仍然关山重重。“极强的心理忍受能力，任劳任怨，这是老一代农民工的普遍特质，而新生代农民工则完全不同。”与老一代农民工相比， 新生代农民工并不认可这种“宿命”，他们的耐受力较低，视野开阔，维权意识较强，对物质有一定追求，很多人从小在城市长大，没有乡土观念，更适应城市生 活。一项调查显示，约84.5%的新生代农民工没有从事过农业，30%多在农村没有承包地，40%多没有宅基地，92.3%不愿再回农村。

　　社会学家华东理工大学教授曹锦清指出，改革开放以来，人多地少，人口和资源环境的承载力一直是制约中国发展的根本矛盾之一。无论是长期以来二元 户籍制度的安排，还是延长土地承包期不搞私有化的安排，亦或是农村宅基地和自建房不得作为财产性收入自由流通的安排，都是为不能完全被城市吸纳的农村劳动 力留下一条返乡的通道，为大面积的经济回缩留下退路。

　　而以往，老一代农民工在遇到经济波动时能顺利退回农村，避免了社会动荡。与父辈不同，新生代农民工难以按既定通道退回。一旦遇到经济“硬着陆”或“软着陆”，新生代农民工将面临更大的就业压力，为社会稳定埋下隐患。

　　无论是从社会公平还是长期维稳来考量，农民工更好地融入城市这一问题都到了不得不解决的地步，农民工这一特定称谓或将退出历史舞台。

　　由碎片化改革走向通盘考虑

　　而在农民工如何退出历史舞台的策略方面，官方和学界还存在一定分歧。

　　长期以来，主流的观点一直认为，农民工现象的成因是城乡二元经济结构及其载体——— 户籍。现行户籍制度的本质是对人口迁移和农业劳动力转移部门就业的限制、城市福利体系对农村人口的排斥、非农产业就业机会对农村劳动力的排斥。若要改变这 种状况，必须逐步剥离依附于户籍之上的福利内容，实现公共服务的均等化。

　　这种渐进的改革正遇到越来越多的挫折。进入新世纪后，户籍改革的决策权被下放到地方政府。城乡户籍人口统一登记是各地正在推行的举措，但落户在 城市的新居民发现，他们仍然不能享受到与城市人口相同的社会福利、社会保障和公共服务。而如果想要实行社会福利和公共服务的真正统筹，做到户口与权利如影 随形，一旦遇到地方财力上的“捉襟见肘”，放宽落户条件的改革只好叫停。

　　一些城市仍然把农民工入户当作自己的“包袱”，认为改革步伐过快会让城市不堪重负。国务院发展研究中心有一项测算：当前农民工市民化成本约为8万元/人左右，以2.5亿农民工为基数计算，总成本将达20余万亿元。在利益面前，部分城市选择了扎紧篱笆。

　　于是，改革往往出现悖论：一方面各种改革措施在不断剥离户籍福利，另一方面户籍特别是大城市户籍坚冰依旧，一些新产生的福利仍然依附于户籍外衣 之上。大量福利因素与户籍身份联系在一起的相对发达城市，预期在引进外来劳动力上面会产生福利流失，仍然坚持比较刚性的准入政策。

　　主张废除户籍制度的呼声也在高涨，胡星斗即是其中的代表人物。“像北京这样的特大城市，集中了全国的优势资源，北京户籍背后是庞大的既得利益群体，期待既得利益者向自己改革，主动放弃福利是不现实的。”胡星斗主张废除户籍制度，代之以身份证系统进行社会管理。

　　胡星斗指出，过去我们有关户籍的改革一直流于碎片化，“头痛医头，脚疼医脚”。其结果是城乡差距、地区差距不断拉大，户口并不能挡住外来人口的 涌入，只不过造成了歧视和不公平的待遇。“皮之不存，毛将焉附？城市户籍是皮，各种福利是毛，不断剪毛是没有用的。”他认为，重庆、成都等地的城乡统筹改 革之所以取得了不错的成绩，很大程度上是反思过去的改革模式，试行了以身份证系统进行的社会管理模式。“如果让农民保留土地取得城市户籍，或者让他们自愿 平等地与城市谈判，以较高的价格出让土地，获得融入城市后的生存条件，改革才会顺利进行。”

　　中国社会科学院社会学所研究员王春光亦呼吁，在农民工融入城市上要加快社会政策的整体性改革和创新，别让农民工在城市融入问题上政策缺位。

　　王春光认为，农民工融入城市的社会政策缺位问题还相当严重，主要表现在两个方面：一是社会政策没有涵盖农民工，二是有些社会政策虽然涵盖了农民 工，但没有很好落实。前者如住房保障政策、公共服务政策、各种补贴政策等。后者如农民工子女教育政策、农民工培训政策、劳动权益保障政策等。缺位的一个重 要原因是所有政策的出台，并不是以农民工市民化作为前提，而是把他们视为暂住者。目前最重要的是把局部进行的社会政策改革和创新上升到国家层面上，进行全 面、系统和整体的改革和创新。“过去的碎步化改革缺乏通盘考虑，各地摸着石头过河，一些改革比较成功的地方也没有获得中央财政的相关补贴。今后应从国家整 体战略出发，为农民工更好地融入城市做好顶层设计。”胡星斗说。

　　而多年的改革已经让农民工在享有基础性社会公平和机会底线方面得到改善，但也留下太多临时性举措的遗憾。破冰之旅还需要更高层面的统筹和更强有力的推进举措。