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从区域行政到区域治理:当代中国区域经济一体化的发展路向
时间:2011-12-20 16:48:53  来源:公共预算与治理 

      在经济全球化和区域一体化加速发展的国际背景下,当代中国的区域经济一体化进程也初露端倪,形成了诸如长江三角洲、珠江三角洲等区域集群发展的态势。但是这些区域内部都不同程度地存在着诸多治理难题,如重复建设、地方保护主义、恶性竞争等,最终损害了其健康发展和竞争力。为有效化解区域一体化发展进程中的治理困境,研究者主要提出了三种思路:其一,是实现从行政区行政①向区域行政②的转变;[1]其二,是实现从行政区行政向区域公共管理③的转变;[2]其三,是实现区域行政的制度化。[3]但是,通过对20世纪90年代末以来长江三角洲与珠江三角洲演化的深入考察,笔者发现以地方政府间合作为基本内容的区域行政已迅速发展起来,完成了从行政区行政向区域行政的转型。从实践来看,尽管区域行政在相当程度上促进了区域经济一体化的发展进程,但诸多深层次的问题并未得到解决。因此,区域行政的发展还不足以担当推进区域经济一体化的发展重任,未来中国区域经济一体化的发展路向应该是实现从区域行政向区域治理①的转型。

  一、区域经济一体化推动区域行政的发展

  经济全球化和区域经济一体化是当前世界经济发展的两大趋势。随着中国社会经济的发展,尤其是加入WTO后,改革开放的不断深化和市场经济体制的初步确立,中国地区间经济发展的联系日益紧密,区域合作的范围和领域不断拓展,合作规模不断增大,形成了像长江三角洲、珠江三角洲等重要的经济区域。尽管区域经济一体化是一种在市场规律作用下,以市场导向为主,受利益机制支配的、能给区域内各成员带来超额利润的区域经济联合行为,并非是行政一体化。但是,在当代中国地方政府主导型市场经济的发展背景下,区域经济一体化目标的实现却有赖于发展区域行政。原因如下。

  首先,区域经济一体化作为一种地域过程,最终目的是形成一个同一的区域经济组织,即区域经济共同体。这个共同体内,过制定共同的区域产业政策以及与此相关的其他各项社会经济政策,以劳动地域分工为基础,统筹规划,最终建立一种垂直型分工与水平型分工相结合的区域经济联合体系,促进共同体成员的共同繁荣。[4]P153-154尽管如此,但在行政性分权和财政包干改革以来地方官员的财政与经济激励所导致的“诸侯经济”和愈演愈烈的“地方保护主义”、[5]嵌入在经济竞争中的地方政府官员之间的政治晋升的博弈[6]等因素作用下,区域经济一体化往往遭遇着传统的行政区行政这一不可逾越的障碍。最终区域内不仅地区间的自然经济联系被人为阻隔,而且地方保护主义、地区封锁与地区大战等层出不穷。结合世界各国的发展经验来看,解决区域经济发展的矛盾关系如果完全寄希望于市场型协调模式,往往只能是适得其反,因而必须借助于政府干预型协调模式。[7] P181-188

  其次,随着区域经济的发展,大量区域性公共事务诸如流域治理、环境保护、公共安全与卫生等随之产生。而传统的以单一地方政府为主体的单边行政受制于财政、人才、技术等因素的制约,在面对日趋增多的区域性公共事务时,往往束手无策。加之中央政府与地方政府之间存在严重的信息不对称,中央政府获得信息的成本巨大,于是区域性公共事务治理仍主要依赖于地方政府。但是,地方政府往往囿于局部地方利益,对区域性公共事务采取“不作为”的态度。更何况各地方政府都寄希望于“搭便车”,即都不想付出治理成本,却坐享治理绩效,结果必然是区域公共性事务治理失灵。更有甚者,一些地方政府还借机维护地方利益,不惜损害区域整体利益,这不仅致使区域性公共事务难以有效治理,而且会侵害区域经济一体化内在的互利互惠原则,造成区域公共问题持续滋生的恶性循环。因此,需要发展区域行政,减少矛盾与冲突,创造和谐的发展环境。

  最后,从理论上分析,在一国之内不同行政区域之间不应该存在关税壁垒。但是,从当前中国的发展实践来看,由于特定的历史与体制背景,行政区的经济功能非常突出。在市场化进程中,作为有限理性经济人的地方政府在强烈追求自身利益和辖区利益最大化动机的驱使下,往往会选择动用行政手段干预地方经济发展。在这种情况下,作为地方政府行政管辖范围的行政区划界限,也就如同一堵“看不见的墙”,使区域经济一体化所需要的资源要素按照市场法则进行跨区域的自由流动被行政性力量所阻隔,从而出现一种与区域经济一体化进程完全相悖的运行态势,即所谓“行政区经济”。行政区经济的发展引发了地方政府企业化、企业竞争寻租化、要素市场分割化、经济形态同构化、资源配置等级化以及邻域效应内部化等问题。[8]由于区域经济一体化与行政区划的冲突在表面上表现为行政区与经济区的不一致,因此,从行政区与经济区关系视角出发,考虑到我国经济发展的特点,主张通过行政区划的调整使行政区与经济区相一致。但是,行政区划调整并非破解“行政区经济”迷局的灵丹妙药,因为“区域的疆界是永恒存在的,即使行政区划也无法避免带来新的‘行政区经济’”。[8]

  此外,行政区划频繁调整不仅造成大量社会财富浪费,而且成本很高,会降低行政效率,还会对社会、经济、政治发展产生许多不良影响。而且,“重新调整行政区划是一项复杂工程涉及政治、经济、文化等各个方面,有可能会引起某些局部的不稳定因素”。因此,与其承担因行政区划调整产生的高额成本,不如发展区域行政。正是在这样的背景下,20世纪90年代末以来,长江三角洲和珠江三角洲作为当代中国最为发达的两个经济区域,在区域经济一体化进程中,区域行政取得了长足的进展。

  二、区域行政的具体运作

  面对区域发展中的种种问题,长三角与珠三角的地方政府逐步意识到区域合作的重要性,不仅区域合作的意识开始确立,而且在越来越多的领域开始实现了制度化合作。

  首先,区域合作的意识开始确立。在长三角各地的发展战略规划中,主动融入上海,将分散的各地区整合为整体,已逐步成为长三角各级政府的共识。在2002年5月8日结束的第二次沪苏浙经济合作与发展座谈会上,通过了区域经济合作的原则和计划,标志着长江三角洲区域政府合作共识的真正确立。这次座谈会确定,将以优化发展环境为突破口,进一步深化区域经济合作。2003年3月,上海和江浙政府签订合作协议,三省达成共识,提出要以上海为“龙头”,苏浙为两翼,共同推进长三角经济一体化。与长三角类似的是,近年来珠三角地区的合作力度不断加大,主动融入区域发展已经成为基本共识。

  其次,在诸多方面实现了制度化合作,具体表现在以下五方面。

  1.区域统一的规划。区域规划不仅是国家实现区域协调发展的重要工具,而且也是政府介入区域发展最具影响力的工具。特别是对涉及到区域发展中的公共性议题,任何单一地方政府的权限是无法有效处理的,因此加强上级政府的统一协调是刻不容缓的事情。2008年8月6日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,审议并原则通过《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》,这是国务院首次对国内的区域发展提出规划性要求。此外,由国家发展与改革委员会联合长三角地方政府等编制的《长江三角洲地区区域规划纲要》也即将出台。在珠三角地区,继2004年9月的珠江三角洲环境保护规划与2005年1月的《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004-2020年)》相继实施后,酝酿已久的,珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》也在2008年岁末获得国务院批准。当然规划的制定只能说是适应了区域经济发展的趋势,在实际操作过程中还应该加大协调力度,务求取得实效。

  2.都市圈的规划。早在1995年的《珠江三角洲经济区城市群规划》中,就确立了“以珠三角有机协调的城市群为整体,以广州为核心,以广州至珠海和以广州至深圳的发展线为主轴,建设大广州和珠江口东西两岸3个都市带地区”。后来,经过不断完善,形成了珠江三角洲三大都市圈的基本发展规划。在空间格局上,珠三角地区要形成两条发展主轴、三大都市圈,呈网络状发展。两条发展主轴分别向香港、澳门延伸,一条是广港发展轴,一条是广澳发展轴。三大都市圈分别是中部都市圈(广州、佛山)、东岸都市圈(深圳、东莞、惠州)、西岸都市圈(中山、珠海、江门)。在2000年7月,江苏省第三次城市工作会议作出了建设南京、苏锡常和徐州三大都市圈的战略决定。会议提出要跨越行政区划界限、以经济分工和协调合作为基础,以交通为纽带,形成以特大城市为中心的都市圈,通过强化南京、苏锡常和徐州三大都市圈的功能,以带动全省城镇的快速发展。2001年和2002年根据江苏省政府的要求,在建设厅的主持下,省内有关部门、规划部门和相关城市相继编制了南京、苏锡常和徐州三大都市圈规划,并于2002年分别经江苏省政府批准实施。都市圈规划在促进区域合作中的意义是不言而喻的,它必须透过“淡化行政区划”以及“在尊重各方利益的前提下,以市场机制为准则、以政府协调为手段、以跨区基础设施和大型骨干工程为先导”的各种不同方式来达到区域间没有障碍的目的。

  3.行政区划改革。一般认为,由于现行行政区划与区域经济发展之间的种种矛盾,使区域内统一的共同市场难以形成,最终严重阻碍了区域一体化的发展。因此,必须打破行政区经济,才能整合各种资源,从而提升整个区域的竞争力。既然许多矛盾都是由“行政区经济”所导致,那么一个现实而有效的途径就是进行行政区划改革。20世纪末以来,两个三角洲地区发生了急剧的行政区划改革热潮。从2000年12月至2002年4月,长江三角洲有11个县(市)被兼并。通过行政区的兼并,整个长江三角洲地级市的市区面积由原来的4352平方公里增加到了17539平方公里,南京、扬州、镇江、常州、无锡、苏州等城市的市区已经联为一体。除此之外,还包括2001年萧山和余杭并入杭州、2000年锡山市并入无锡和吴县市并入苏州、2002年武进市并入常州和鄞县并入宁波等。2000年的广州将原来代管的县级市花都与番禺并入、2002年佛山将其原管辖下的顺德市、南海市、高明市和三水市撤市并区而组建了大佛山。类似的还有珠海撤消斗门县设立斗门区、大惠州“合并”了惠阳市、江门市“合并”了新会市。这些行政区划的改革,一方面是由于中心城市本身辖区范围有限不利于城市整体发展,另一方面是城市区域的扩大也有利于提高其竞争力。但更重要的是,由于跨行政区的协调困难重重,因此通过调整行政区划就成为一种便捷而高效的区域治理方式。

  4.建立区域政府间合作组织。长三角地区的区域政府间合作组织发展相对较快,已形成了较为完善的网络体系。到目前为止,长江三角洲有关地方政府共建并参与了4个区域性合作组织:长江沿岸中心城市经济协调会、长江三角洲城市经济协调会、长江流域发展研究院和长江开发沪港促进会。在珠江三角洲地区,尽管制度化的区域政府间合作组织起步相对较晚,但推进非常迅速。在2003年的广东省人大会议上,来自珠三角地区的各个地方政府负责人不约而同地表达了一个共同的心声和主张,即建立珠三角地区市长联席会议制度,加强区域合作,提高珠三角的综合竞争力,实现共同繁荣和发展。在2008年6月19日,广东省委、省政府在《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》中提出要加强珠三角经济一体化,提高珠三角区域辐射引领能力。为落实这一决定,最近广东省委提出要创新珠三角合作协调机制,探索用城市联盟等方式,推动珠三角区域合作向制度化方向发展,实现有序竞争、共赢发展;由广东省发改委联合珠三角9个地级以上市牵头组建的政府间合作组织也正在加速推进。日益完善的区域政府间合作组织,对于推进城市群内协调合作项目产生了明显的成效,而且比较固定的区域政府间合作组织也逐渐成为城市群内处理区域共同议题和各城市政府间利益冲突与矛盾的协调机制。

  5.部门间的协作。通过部门间的协商与协议开展合作,是近年来两个三角洲区域合作的亮点,也是最具成效的合作策略。原因在于,这种通过具体职能部门之间的沟通、协调与合作,是最直接、也是最能避免行政区划边界限制的最佳方式。尽管它不具有整体性和长远性,但却具有相当的弹性,也适合于区域合作中先易后难的治理原则。截止到目前,珠三角的地方政府相关职能部门在发展旅游业、流域治理、人力资源、公共安全、城市规划等诸多具体事项的协作上取得了突出的成效。近年来,长江三角洲内政府部门间围绕一些具体的区域性事务也展开了成效显著的协作。如2003年4月10日,两省一市的工商局长在杭州签订《加强“长三角”区域市场管理合作的协议》;4月19日,两省一市的人事部门以及江苏、浙江所属的19个城市人事部门行政首长在上海发布了《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》;7月初,在南京举行的“长江三角洲旅游城市15+1高峰论坛”上,16个城市的市长共同签署了《长江三角洲旅游城市合作宣言》;8月,在杭州召开了长江三角洲物流高层论坛,苏浙沪的物流主管部门和国内物流专家共同研讨“长江三角洲物流圈”;10月13日,江浙沪签署教育实质性合作协议;11月2日,上海、江苏和浙江三地的科技部门领导在杭州签署了《沪苏浙共同推进长三角区域创新体系建设协议书》;2004年3月11日,江浙沪三省市工商局局长在上海联合签署了《长三角地区消费者权益保护合作协议》。

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