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牵住城市化这个牛鼻子
时间:2011-10-09 10:08:19  来源:城市化网  作者:吕程平 

    近年来,杭州市提出了全面建成惠及全市人民的小康社会、共建共享“生活品质之城”的发展目标定位。杭州市要建设的小康社会和“生活品质之城”,是不同阶层人民共同生活的美好家园,既关注城市居民,又关注农村居民,让全体市民共创生活品质,共享品质生活,也就是所谓“覆盖城乡、全民共享”。显然,这一目标的真正实现有赖于城乡区域一体化发展提供经济和制度基础。

87.4分:城乡统筹的优秀生

    9月15出炉的、由浙江省发改委和省统计局共同发布的“十一五”浙江省城乡统筹发展水平综合评价显示,在过去五年中,杭州的城乡统筹发展水平的综合评价从72.7分提高到了87.4分。比浙江全省平均得分高了5个百分点。

    根据这项测评城乡统筹水平的综合评价指标体系,杭州在2010年人均地方财政收入、农村饮用水覆盖率、千人医生护士数、城乡信息化水平比率、参加社保人数占全社会从业人员比重、农村垃圾集中处理率和农村卫生厕所普及率这几项指标上的成绩都名列全省前茅。据省发改委副主任姚作汀介绍,杭州于2009年和2010年率先进入城乡全面融合阶段。而87.4的高分表明,杭州是浙江城乡统筹建设当之无愧的优秀生。

    这样的成绩来之不易,它既显示了杭州历届党委、政府持之不懈的努力,更展示了将城乡一体化置于城市发展战略全局的视野。

    “从城市发展形态看,城乡一体、城乡融合,是城市发展的最高境界、最佳形态。”浙江省委常委、杭州市委书记黄坤明常这样评价城乡统筹的战略意义。这位拥有清华大学管理学博士学位的地方官员习惯站在城市发展和产业结构转型的大棋盘上来看待在中国的“天堂之城”正在进行的城乡一体化实践,他不愿意口号性地理解城乡统筹,而是将其融入于国家整体发展格局的背景中。在他看来,加强城乡区域统筹、构建城乡区域发展一体化格局,与科学发展观和转变经济发展方式是一脉相承的。科学发展观要求的以人为本、全面协调可持续的发展在正是统筹城乡区域发展的内在指向;而调整区域结构、城乡结构为转变经济发展方式和城市发展方式所涉及的区域结构调整、城乡结构调整、要素投入结构调整、产业结构调整提供了重要的载体。通过经济社会大棋局的纵横捭阖,城乡统筹作为一个公共政策体系在世界观、方法论的层面上得以打通。

    精于创业而有强烈务实精神的江浙人显然不满足于这样在理论上的豁然。在他们看来,在经济建设和城市化进程双双进入深水区的时代背景中,城乡一体化的推进不仅是历史的必然要求,更是难得的机遇。以至于在党委、政府的工作文件中频频使用“蓝海”这一商业拓新标配词汇来形容构建城乡区域统筹、区域发展一体化新格局对于要素资源配置的优化和经济结构包括产业结构的调整以及推动经济社会在更高层面上发展的重大战略意义。

    进入新世纪以来,随着我国工业化、现代化进程进入新的历史阶段,“工业反哺农业”、“城市反哺农村”成为从中央到地方的共识。近年来,成都、重庆等内陆城市着力推动农村土地利用制度和产权制度的改革,而同属长三角经济圈的无锡和南京通过农地整治提高土地利用效率。杭州如何从自身的经济发展和资源禀赋出发走出一条有重点、有特色的城乡统筹道路是主政者们首要面对的课题。

    一方面,杭州市作为东部沿海经济较发达城市,常住人口人均地区生产总值已突破1万美元,财政总收入已突破1000亿元,农村居民年人均纯收入已突破1万元,城市化率已达到69.5%,已进入城市化加速、工业化提升的重要时期,具备了建立以工促农、以城带乡长效机制的基础和条件。

    另一方面,杭州市仍处在城市化加速期,特别是市域内五县(市)城市化水平还比较低,占全市行政面积81.5%的五县(市),2009年生产总值只占全市的20%,工业销售产值只占全市的20.9%,服务业增加值只占全市的13.5%,地方财政收入只占全市的12.9%,全社会固定资产投资只占全市的20.7%;同时,域内多山区和半山区的地理特色也决定了杭州不可能像苏州、无锡那样,在大平原上大力推进优化乡镇、产业园区布局。

    面对城乡发展还不够协调、区域发展还不够平衡,以及“东快西慢、东强西弱”格局,杭州人没有退缩。正像自然资源贫瘠的温州缔造了中国财富积累的奇迹一样,在困局中发现机遇、将不利条件变为有利条件似乎是江浙人特有的能力。在特定的经济和地理环境的制约下,杭州人开始尝试一条“以点带面”、以新城市建设带动新农村建设的城乡区域发展一体化道路。具体地讲就是,把工作的着力点放在新型城市化上,做大做强杭州市区、县(市)城和中心镇,特别是要加快推进县城向中等城市、中心镇向小城市转型升级,整体提升大中小城市的承载力、辐射力、带动力,促进人口集中、产业集聚、资源集聚,实现强城带乡、强工补农,带动五县(市)新型工业化和农业农村现代化,带动新农村建设和农民致富奔小康。

    杭州市把这样的发展思路概括“以新型城市化为主导,统筹城乡区域发展、加快形成城乡区域发展一体化”。按当地官员更形象的叫法就是“牵住城市化这个牛鼻子”!

推进城乡区域发展一体化的新格局

    在推进城乡区域发展一体化的过程中,杭州市明确了包括城乡规划、城乡产业发展和城乡公共服务—民生体系建设在内的大板块式工作方向。这些板块体现了中央对统筹城乡和区域发展作出的重要部署,也是对浙江省委省政府提出的“走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路”精神的进一步落实。

    “规划是个纲,纲举目张。”杭州市规划局局长阳作军认为,杭州市域总体规划引领全市市域城乡统筹发展的“大纲”。在从资源的空间布局角度将杭州市域划分为已建区、适建区、 限建区和禁建区四大类的基础上,杭州加快了市域总体规划、县(市)域总体规划,新城建设规划及各类专项规划的编制进程。这样的层态分布的规划不是各自独立的,而是由两个带状体系链接起来:

    空间结构体系:“中心城市(杭州市区)—中等城市(五个县城)—小城市(中心镇)—特色镇—中心村—特色村”梯次衔接、功能配套、以大带小、节约土地的网络化、组团式。

    产业布局体系:以国家级和省级开发区、特色工业功能区、各类先进制造业和现代服务业专业园区、各类产业集聚区、现代农业园区、城市综合体等为支撑的产业布局体系。

    这样的结构体系统筹着城镇、产业、居住、生态布局。一方面,城乡统筹规划与土地利用总体规划进行衔接,对市域规划城乡人口、产业分布和用地规模进行了合理安排,进一步明确了五县(市)功能定位。

    另一方面,通过市域支撑系统规划,构筑一个城乡一体、出行便捷的市域内外交通体系,和一个广覆盖、多层次、均等化的市域公共服务设施体系

    同时,通过基础设施向农村延伸对接、城乡水陆交通系统的完善,提高了城乡人流、物流的运行效率和便捷程度。

    这样一系列的规划措施形成了较为完善的市域城镇、产业、居住、生态规划布局体系,为空间拓展、产业集聚、人口集中、资源节约、生态优化提供了规划依据,从而达到促进空间拓展、产业集聚、人口集中、资源节约、生态优化的目的。

产业发展一体化—构建城乡统筹的支撑

    产业是促进城乡区域发展一体化的重要内容和支撑。面对五县(市)经济总量不够大,工业化、农业农村现代化和服务业发展水平均比较低的现实。杭州市突出了转型升级这条主线,统筹推进城乡区域现代农业、现代工业和现代服务业发展,加快构建城乡互动、区域协调、优势互补、错位发展的产业发展新格局。

——依靠产业化推动现代农业

    未来5年,杭州市主要食用畜产品自给率将达到75%,主城区蔬菜自给率达到70%以上。为达到这一目标,杭州市正加紧部署实施诸多新政,推进城乡区域统筹和农村发展。

    在充分研究杭州市目前农业发展现状的基础上,杭州市把园区化、合作化建设放在统筹现代农业发展的核心位置。具体来讲,就是要确保到 2015年,每个县(市)至少建有一个综合现代农业园区,每个乡镇至少建有一个特色现代农业园区(基地)和一个粮食生产功能区。据悉,仅2011年,杭州将新建粮食生产功能区10万亩,新建2000亩、改造提升5000亩叶菜功能区,新建3000亩、改造提升 5000亩高山蔬菜基地,带动10万亩城郊蔬菜基地发展。此外,杭州今年将基本建成覆盖大型肉菜批发市场、农贸市场、连锁超市和定点屠宰厂、团体采购单位 的鲜活食用农产品质量追溯体系,力保菜篮子安全。

    在这样的空间布局中,农村不仅是农产品供应的保障基地,更是杭州未来发展的新空间。杭州正在开展“三江两岸”生态环境综合整治,计划用3年时间,把钱塘江、富春江、新安江231公里范围内的主干流、主要支流及其两岸,建设成为休闲旅游的首选地、区域统筹的先行区、生态文明的示范区。

    农业合作化的发展与农业产业化推进互为支撑,大力扶持农业龙头企业和农民专业合作经济组织成为杭州农业现代化的又一利器。记者从相关规划部门了解到,在杭州涉农部门的组织下,全市范围内正在加快建立以龙头企业为骨干、合作经济组织为基础、公共服务机构为依托、社会力量为补充的新型农业社会化服务体系,从而不断提高农业产业化水平和组织化程度。

    与实体产业载体逐渐成型相配套,要素配置的一体化也提上了日程。在政府引导和市场配置相结合的前提下,杭州市加强了城乡统筹的各类要素市场建设,力争把把更多的公共资源投向农村,让更多的生产要素流向农村,以促进市域范围内资本、人才、管理等现代生产要素加快流向杭州西部5县(市)、达到区域资源的优化配置。

    据了解,杭州市建立了城乡区域统筹发展工作委员会,健全完善了政策支持体系、工作推进体系、投入保障体系。特别是创新建立了区县(市)协作机制,由杭州市八个城区以及杭州经济开发区、西湖风景名胜区、钱江新城与五个县(市)对口协作,一定五年进行以产业共兴、资源共享、乡镇结对、干部挂职、环境共保为主要内容的对口协作。今年作为协作帮扶的第一年,杭州市本级和各城区用于五县(市)的各类扶持资金可达25亿元。此外,人力资本提升也是生产要素再构的重要内容。杭州今年着手培训10万名农民,并建立“回乡大中专学生再教育制度”和“农村大学生就业创业基金”,扶持他们在农村创业创富。

 ——以“高、新、绿”推动现代工业发展

    杭州统筹现代工业发展的做法可以概括为“高、新、绿”,即以高端化、高新化、低碳化、服务化为导向,加快发展战略性新兴产业,加快改造提升传统优势工业和特色块状经济,推动信息化与工业化、先进制造业与现代服务业融合发展,加快集聚平台建设,加快推进工业转型升级。

    依据主体功能划分,杭州市将在有条件的区县(市)择优选择若干区域作为产业集聚新平台,推动产业特色功能区建设,形成区域工业布局的调整与集聚。有负责经济的官员表示,“由于过去村镇工业化遗留下来的生产力布局离散的问题,没有大产业的带动是难以转变经济增长方式的。”从这个意义上讲,以重点产业和重点项目为抓手,是推动经济转型升级的一种历史必然。

    凭借着独特的区位优势、灵活的运行机制及坚实的产业基础,在统筹城乡产业发展工作上,杭州瞄准的是重点产业和重大项目。记者从有关方面了解到,今年起至2015年,市财政每年还安排不少于6亿元的资金,建立了重点产业发展资金,专项支持电子商务、信息软件、先进装备制造、物联网、生物医药、节能环保、新能源产业等重点产业的发展。

    与此同时,对重大项目招商引资也在如火如荼地进行着。根据杭州区域工业发展的基本情况,杭州把项目引进的重点放在发展一批传统产业改造升级项目、战略性新兴产业培育项目上。同时,引进科技含量高和品牌附加值高的大项目。思科、高盛、松下电器、美国礼来、摩根士丹利等国世界500强企业争相落户杭州,一些新能源、大飞机、核电装备等新的装备业领域、新的装备企业正加紧引入。在这样紧凑的步伐中,以推进产业转型升级为基础,打造主导功能明确、产业特色彰显、城乡区域联动的区域化、差异化、融合化、高端化的产业发展新格局正在形成。

——打造富有地方特色的现代服务业

    服务业是现代经济的灵魂也是提高城乡统筹质量的重要保障。杭州市的把统筹现代服务业发展,放在三对关系的结合点上,即发展新兴服务业与改造提升传统服务业的结合、发展生产性服务业与发展消费性服务业的结合,以及推动服务业在城市集聚与积极发展农村服务业的结合。在这样三对并举发展的服务业态中,一幅富有地方特色、与产业经济和城市发展相统一的城乡服务业发展道路逐渐显出轮廓。

    以将现代农业、农村资源与现代旅游业相融合的乡村旅游业为例,由于其灵活多样、又有浓郁的乡土特色,近年来“农家乐”等乡村游形态在余杭乡村地区展现出昂昂的生机,也受到都市人的追捧。在城乡统筹区域发展的背景下,发展乡村旅游这一统筹城乡一体化的绿色产业,可以加速实现都市经济圈内生活品质与乡村生态效益的双效提升。

    从另一个角度来讲,以乡村旅游业为代表的村镇乡土服务业的开发也符合以改善环境、提高品质、增进福祉为目的、突出生态保护一体化主题的“环境立市”战略,为积极探索工业化、城市化和生态化融合发展新模式,打造生态型城市和山水园林城市趟出了新路。

民生工程:推动城乡公共服务一体化

    今年1月1日,杭州市医保“一卡通”信息系统正式启用。杭州医保中心的工作人员说,有了“一卡通”,不仅实现了医保参保人员在市医保定点医疗机构凭卡就医,还实现了在杭州市域范围医保定点医疗机构凭卡就医。

    实施医保‘一卡通’,不仅极大地方便了参保人员跨地就医,更是成为城乡公共服务统筹发展的要件之一。推进民生保障一体化被杭州市市委书记黄坤明视为城乡统筹的出发点和落脚点,在市委工作会议上他多次指出,“要加快完善城乡统筹的社会保障体系和劳动就业、社会保险、社会救助相互衔接的民生保障联动机制,不断提高城乡居民收入水平,让人民群众学有优教、劳有多得、病有良医、老有善养、住有宜居。”以“一卡通”为代表的一系列便民措施的推出让这一切不只停留在纸面上。

    就在杭州市民可以持保“一卡通”看病就医的同时,在杭州还将“城镇居民基本医疗保险”和“新型农村合作医疗制度”统一归并为“城乡居民基本医疗保险制度”,形成城乡一体化基本医疗保障体系。今后,无论是居住在主城区的居民,还是生活在农村的村民,到杭州各大医院看病不再有城乡差别。正在消泯的城乡差距展示了杭州政府在涉及民生的制度设计上的鲜明态度:政府要在城乡居民社会保障体制的建设中承担更多责任,并以公平正义为出发点统筹考虑城乡居民社会保障制度。

    在这样的认识下,“让城乡居民特别是农村居民成为统筹城乡区域发展的最大受益者”的执政理念体现在杭州人生活的各个侧面:

    2011年,很多杭州郊区的居民在在家门口就可以乘上直达城区的公交。新年伊始,建德到杭州的城际公交正式开通。全程148公里、每天双向10个班次的城际公交,不仅实现了建德与杭州首次以公交形式大对接的目标,也标志着市域城乡公交一体化工作的全面完成,让百姓出行多了一种方便的选择。

    2011年,农村基础设施的不断完善,让杭州城乡发展的差距在硬件上不断缩小,而乡镇卫生、教育、社会保障体系的不断完善,使得农村的公共服务软件建设也能跟得上城市。

    2011年,杭州还将面向所属两区五县市发放“市民卡”,并在年底实现市域范围的全覆盖。拥有“市民卡”,区县(市)市民将和主城区居民一样,在劳动、社保、民政、公积金等方面享受同样的权益,并在公共交通、公用事业、购物休闲、文化旅游、交通管理等领域享受到便捷服务。

    正如当地媒体所指出的,要达成城乡居民共享经济发展的成果、加快推进城乡基本公共服务均等化的目标,重点和难点都在村镇,这也就必然要求更多的公共资源投向农村地?区。

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