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刍议“十二五”城市化与住房制度改革
时间:2011-10-09 09:35:29  来源:城市化网  作者:龙隆 

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作者简历:


    龙隆,毕业于西南交通大学。曾任职于贵州社科院城市经济研究所,1990年6月加入综合开发研究院,先后任对外开发研究所副所长,周边地区研究所所长,现任产业经济中心主任、深圳市决策咨询委员会委员。1990年以来,研究成果有:“深圳投资环境研究”、“北海经济社会发展战略研究”及“北海7+2经济协作区战略规划” 、“香港暨珠江三角洲地区制造业研究”、“亚洲金融风暴”系列追踪研究、“深圳市公用事业监管情况调研与改进方案”等。

    我国《十二五规划》的意义在于开启共和国的第三个30年,其重点是城市化发展方式的转型与公共品供给的制度安排。中国的城市化有四大特征:时空压缩、空间扭曲、户籍制+土地国有、内部人化。房价和住房问题是中国特色城市化的问题,只能有中国式的解。打压房价不能解决住房问题,住房保障的关键不是数量保障,而是公平保障。取消一切形式、对一切人的货币化实物分房,是中国新住房制度的基础条件。“十二五”中国转型重要时间窗

    已经过去的两个30年和从现在开始的第三个30年,其历史使命都是国家的转型。第一个30年是中国从百年战乱的时期转向和平建设的计划经济时期。第二个30年是在经济全球化背景下的改革开放、市场经济发育、经济起飞和加速城市化的时期。刚刚开始的第三个30年,是在世界经济政治格局解构和重构的国际背景中,转变经济发展方式与建构公民社会的时期,并将是一种多重博弈的演化过程。

    仔细的观察就会发现,每一个30年的头五年对转型路径的形成最为重要。转变发展方式是“十二五”的主线,是为第三个30年的转型路径构建基础。转变的不仅仅是经济增长方式,还包含社会发展方式。其原因除了环境和资源难以承载以外,社会承载能力也到了难以为继的地步。30年的经济高增长挤出并衍生了愈来愈多的社会矛盾,社会冲突事件频繁发生,制度维稳的成本也愈来愈高,正在快速地逼近制度的收益边界。

    过去的30年,中国的城市化水平从1980年的19.4%上升到了2010年的47%,未来五到十年会自然地向60%左右的水平发展。城市化依然是“十二五”的主要发展选项,但城市化的发展方式需要转变。增加和改善公共品的供给对“十二五”很重要,既可以缓解和消弭过去30年分配不公、贫富差距拉大的矛盾,又可以激发和扩大内需的增长,改进资源的市场配置效率。

    公共品的供给与分配是一个制度问题,标准是公平公正有效,其制度的建构过程就是我们希望的公民社会的发育与发展的过程,而且是一种具体实在稳健的进步过程。当然,要从现在最主要的民生问题来发动和推进。

    房价现在是中国最热点的问题,房价后面是住房问题。住房是中国老百姓最看重的人生需求之一,是当下表现最纠结最焦虑的民生问题。从去年到今年初,中央已经三次出台调控房价的政策,一次比一次严厉,把房价控制的责任落到了地方政府领导人的头上。最近中央政府又突然安排了今年1000万套保障房的建设计划,并且很快将分解指标同各地政府签了责任状。“十二五”期间计划要建3600万套保障房。这些政策和措施显得很紧迫很给力,看来是从压需求和增供给两个方向来缓解房价和住房可能激化的社会矛盾。同时,也表达了一个重要的政策取向,住房保障已经成为中国政府的公共责任,保障性住房将会成为城市政府的基本公共产品。从理论分析的角度看,保障性住房解决的是市场失灵的那一部分问题。住房本质上属于私人产品,私人住房的满意解决是个人的商品购买能力和购买决策的问题,没有一种制度可以承受大比例包揽之重。需特别警惕,保障房的分配是一个比供给更大的难题,搞不好会引发大麻烦。因此,紧迫出招之后,需要认真地启动住房制度的设计,首先是概念设计。

    总之,城市化、房价和住房制度是一组中国式的动态联立方程,能否找到可行解,对“十二五”将开启的国家转型十分重要。

如何理解中国的城市化

    如果把城市化率10%以上作为工业化启动的时点,20%以上作为工业化加速的时点,中国的这两个时点分别在建国初期和改革开放初期。下表可以看到,中国1952年的城市化率与西欧1820年的水平相当,1980年中国的城市化率与英国1820年的水平相当。整体看,中国的城市化启动比欧美发达国家晚了一百多年。

加速时期的中国城市化有四个主要特征

1 、时空压缩

    以城市化率20%为基准,1980年为时间边界,世界城市化可以抽象为两个时空进程:一个是西方主导的进程,从1820年到1980年,时间160年,空间从24万平方公里扩展到了3700万平方公里,卷入的人口从约2千万增加到了约14亿,是一个逐渐传导和扩散的时空过程。另一个是在中国大陆上发生的进程,1980年到2010年,30年时间,空间960万平方公里,与前者相比,时间和空间分别压缩了5.3倍和3.9倍。卷入进程的人口从9.8亿增加到13.4亿,城镇人口从1.9亿增加到约6.3亿,净增了4.4亿,占比从17.9%提高到47%。

    相对而言,西方主导的城市化过程经历了两次世界大战,三次大的世界经济危机,若干次局部战争和局部危机,城市化加速过程中必然不断产生的利益冲突,结构失衡,制度矛盾等等,得到了一定程度的释放、缓解和修复。它们现在面对的是后时代中的结构性问题。中国则像是进行在一个高度挤压和紧张的时空反应釜中,尽管有幸发生在和平的时代环境中,但高速高密度的市场催化反应产生并堆积了许多未曾料及的问题和矛盾。

2、空间扭曲 

    农业中国90%以上的人口分布在胡焕庸线(400mm降水线)以东约一半的国土上,这是自然和历史的千年演变形成的,中国城市化的加速过程主要发生在这个本来就拥挤的空间里。

    以常住人口少于户籍人口为人口净流出地域,反之则为净流入地域。中西部各省区(西藏除外)都是人口净流出,沿海一线以外的县域几乎都是人口净流出;城镇人口主要向沿海城市和省会城市以上聚集,总体上表现出一种趋向大城市、趋向大城市圈、趋向沿海大城市圈的聚集格局,许多小城镇、尤其中西部地区的小城镇,面对的是聚落空心化的现实。主要聚集于沿海城市和省会以上城市。大都市圈的趋势也十分明显,成了巨大的产业—人口引力场。

    上世纪八十年代中期,费孝通先生等提出了“离土不离乡”、“小城镇,大问题”的乡镇工业化道路,当时土地承包制大幅提高了农业劳动生产率,数亿农民们正陆续从田里解放出来走向工厂。费老的设想其实是一种乡土中国的情怀。农民离不离乡?小城镇能不能形成集聚的引力?取决于工厂办在哪里,产业在哪里聚集发展,这是按照市场逻辑来自动发生发展的。本质上,小城镇是属于乡村社会的。东部沿海地带也有一些一两万人口的小镇30年发展成了几十万人口的工业街区,此时,它已经是大工业区了,不应再归类为小城镇了。

3、 户籍制度 + 土地国有

    户籍制度和土地国有化是中国城市化进程中的两项独特的制度条件。 

    中国的户籍制度的经济意义就是把人按产业——农业人口(农业户口)与非农业人口(城市户口)来划分。中国的公共福利基本上属于城市福利,城市居民才有享受的资格,城市户口是一种可以享受城市福利的身份标记。建国的第一个三十年里,对农产品实行国家定价、统购统销的统制政策,农产品与工业产品之间长期保持了剪刀差的态势,一直是农村在反哺城市,农民已遭受了多年的城市盘剥。第二个30年,中国城镇人口新增了约4.4亿, 90%以上来自农村的贡献,绝大部分仍然是农村户口,仍然没有分享公共福利的资格。

    城市化是一个农地转为城市用地的城市空间扩大的过程,也是一个土地大规模转让和交易的过程。西方主导的这一过程时间漫长,有过“圈地运动”那样的强迫甚至血腥的交易和征用,但主体上还是私人之间的事情。在中国,城市土地属于国有,城市郊区和农村土地属于集体所有,所有的城市建设用地都须先由国家征收后再出租给使用人。土地征收出让的操控权在地方政府,土地出让金是地方政府的预算外收入,是中国城市建设的主要资金来源。从土地开发的视角看,中国的城市化是商业利益驱动和政府主导的过程。地价越高,卖地越多,预算外收入就越多,城市建设可投入的资金就越多,就越有利于提升城市土地开发的档次,推动地价再一步的上涨。这是一个所有中国城市的政府都喜欢、都已经深陷其中的土地开发循环,诱发了数量最多、最剧烈的社会矛盾与群体事件。如果土地是私人所有,事情就会是另一种演化形态了,城市成长的速度可能会受到抑制。

4、内部人的城市化

    内部人的城市化是一种以身份标记来享受公共品供给和服务的制度现实和发展取向。享受什么级别、何种档次的公共品取决于你在哪一个圈内,哪一层级内。

    第一个大圈内是城市户口,农村户口是外部人。前面已经说到,中国的公共福利基本上属于城市福利制度,国际标准的三大基本公共福利:社会保障、医疗保障和教育资助,对农村的供给标准比城市低级得多,覆盖面也小得多。哪怕你在城里工作了多年,只要是农村户口,就是外部人,就没有资格享受城市人的内部城市福利。(近年来注意到了农民工的基本保障问题,也在采取一些改进措施,但思想基础还是一种内外有别。)

    第二个大圈是体制内,简单地说,财政发工资的人在体制内,其他的人都属外部人。体制内还有圈,公务员是里圈,参公人员是外圈,再外圈还有各种各样的事业单位,里圈的边界清晰,外层的几圈就有些模糊了。有一点很清晰,从里圈到外圈,公共福利的供给标准是递减的。

    第三个圈是一个多重结构,本地人和外地人,标记仍然是户口。公共品的供给对于本地人,或者机会优先,或者价格优惠(教育、医疗最为明显);城市一些管控政策,则是优先指向外地人。比如,最近要打压房价,限制外地人购房就成了一些城市的应急政策。

    需要特别指出,内部还是一种层级化的人生安全体系,由公共财政按圈层、档次支付费用的生命过程的保险网。

    中国的公共政策都是由内部人来制定的。 按照人性假设,中国的公共政策也就内含了内部人利益最大化的取向,中国城市化发展的事实逻辑也确实如此。于是,发育出了一个在中国带有普遍性的行为取向:多数中国人、尤其是年轻的一代,都想挤入圈内,成为内部人。圈内的还想挤入更里面的圈,成为更加内部的人。

    这样的四个特征,前两项是时空性质,后两项是制度条件,中国特有并唯有,集成了在过去30年的城市化加速过程中,发展出了世界史上没有过的经济建设成就,也衍生出了一系列中国式的结构矛盾和制度问题,一些正在深化,一些则已经开始恶变,房价和住房问题就在其中。

房价与住房制度

1 、关于房价

    我们现在看到的房价是什么?是那种由需求与供给决定的商品价格吗?在当代经济境域中,住房对应了三种需求:一是基本的居住需求,二是改善性的居住需求,三是投资性的需求。一般的市场条件下,前两种的需求与供给是可以形成均衡价格的,房价的涨落不会离谱。中国城市房价的高涨,是被第三种需求—投资需求推动的。房价在这个时候已经不是商品价格,而是投资品的价格。一个东西只要成了投资品,购买的决策就取决于价格预期,买涨卖跌,为涨而买。在稳定的价格上涨预期下,投资品的需求曲线向右上方倾斜,与供给曲线同向,均衡价格点不存在。

    住房投资需求的购买基础是财富,钱多了就会有保值增值的理财需求。看一看下面几个经济增长指标的排序,其实也就可以把过去的30年看成是一个民间财富高速增长和积累的过程。尽管,这也是一个分配不均、贫富差距拉大的过程,但足以看出民间理财需求的强大动力。

    1980年—2010年,中国三项相关指标年均增长速度排序:

    城乡居民储蓄余额24.7% > 财政收入15.3% > GDP 9.9% 

    1980年,城乡居民储蓄余额相当于当年国家财政收入的?34%;

    2010年,城乡居民储蓄余额相当于当年国家财政收入的?3.7倍;

    居民的财产性收入正在发育,1990—2008的年均增长率为19.5%。

    当前房价上涨的预期不断被证实、不断被拉高后,住房是最安全的投资品成为全民共识,居住需求也就被拉入或融入了投资需求中。住房的投资者主要是个人,江湖上有一句话,叫做“买房的都赚了,买股的都赔了”。在赚钱效应的示范下,在金融工具(按揭、再按揭、N次连环按揭)的助力下,城市住房的需求总量被放大了,被超前巨量地放大了。如果说中国的民间财富是二八分布,即20%的人拥有80%的财富,中国的楼市也可以概括为一个由20%的投资需求驱动了房价,把80%的人也搞得心意慌乱,竞相跟随追逐的市场。

2、打压房价为了什么

    中央政府重手打压房价,目标指向投资需求。假定政策有效,最好的预期就是破除人们心中的房价上涨预期,把房地产市场的需求—供给曲线打回到正常形态,均衡价格重新形成。能否如愿,尚需观察。如果目标是防范房地产泡沫、控制金融风险,那积极意义是相当大的,房地产对中国经济的带动、对城市政府投融资平台的支撑、对金融系统的安全太重要了。但如果把目标设定为让老百姓买得起房,那就有些离谱了。让我们看看下面两组数据: 
    
    按照国际通行标准,住房贷款月度偿付率的安全底线是最高不超过家庭月收入的30% ,如此,房价在1万元/m 以上时,中国城市最高收入组的家庭买房都是不安全的。按中国银监会的规定,房贷月付应控制在家庭收入的50%以下。如此,高收入组购买7500元/m 附近的住房也显得有些勉强。北京市2010年高收入组(含最高组)家庭的月均收入为1.3万元,也就能买价位在1.5万元/m 附近的住房。很难想象,北京五环以内的住房均价会降到这个价位以下。也很难想象,在胡焕庸线以东地域的省会以上城市,城区的住房均价会降到5000元/m 以下。即使房价真的被打压到了这样的价位,使得80%以上的按揭购房家庭变成了负资产,使得中国金融业出现大面积的房贷风险,老百姓依然普遍买不起住房。这两张表也充分说明了一个事实,中国现在的楼市是一个投资市场,一个买预期的市场。

3、住房问题的求解与住房制度 

    住房问题不仅是中国城市化的一大难题,也是世界各国城市化的一大难题。中国的社会制度和人文价值也不可能容忍拉美、印度样式的贫民窟在城市里蔓延生长。刚刚在人大会议上通过的《十二五规划纲要》对这个世界难题给出了一个中国解,把住房保障列为了国家的公共责任,历史将会证明,这是一个具有制度转型意义的公共政策选择。

    发达国家由政府提供保障的公共福利通常是三大项,社会保障、医疗保障、教育保障,西方的公共经济学教科书中这部分内容也主要围绕这三大保障来展开,对特别贫穷者的住房补贴有论述,但没有重要到需要列为政府保障责任的程度。 理由是,住房是一个典型的私人用品,同时不是一个容易被垄断的商品,市场的配置效率更好。至于发展中国家,城市化和贫民窟几乎是同义语,没有一个发展中国家解决了城市的住房问题。

    目前,中央和地方政府把重点放在了数量的供给保障上,五年建设3600万套保障房,似乎住房矛盾就大大缓解了。如果过滤掉投资需求的拉动因素,就会发现,数量的供给保障不是中国住房的主要矛盾,分配的不公平不公正才是症结所在。2000年—2008年,中国城市的非商品房与商品房的供给比例为四六开(参见表5)。极端一点的思维,把非商品房供给总量按套均50m 计,可折为4400万套保障房,让12800万老百姓居住。

    《十二五规划纲要》强调要“提高保障住房水平”,这需要一个公共制度,中国式的住房制度来保障,既要保障“保障房”供给的“公平正义,简洁透明,平稳有效”,又要保障商品房的市场可以健康发展。实际上,住房制度的改革就是政治体制改革的一种实践与测试,它是具体的,平实的,紧贴民生的,易于监控和修调的,也有利于国民经济的健康持续发展。如果我们希望中国政治体制改革走出一条稳健渐进的道路,那就需要启动这样的一组务实改革来推进。

中国式住房制度的框架设想

    第一,取消一切形式、对一切人的货币化实物分房,包括公务员住房、经济适用房、安居房、单位集资建房,等等,这既是住房制度的公平正义基础,又是资源配置的效率基础。现在的城市房价,货币化分房就等于财富分配,无论对什么人继续货币化的分房,都缺乏社会正义和社会公平的合法性依据。在一线城市,一套80m 的公务员住宅分配相当于上百万的净免税财富的输送。即便是在二线城市50m 的安居房分配,至少也有十万以上的纯利益。保障制度与财富分配制度的社会功能完全不是一码子事,不可以混而用之。

    公务员分房实际上已经不可持续。有一个极大的现实难题,覆盖范围如何确定?党政机关之外,还有承担各类公共服务的参公职员和政府雇员,庞大数量的大中小学教师,公立医院的医生,都是财政供养或补贴的工薪阶层,工资福利普遍比公务员低,数量随着城市发展,随着公共化进程在不断增加。处理不好,就会增加社会不满情绪的积累,甚至触发大的社会冲突。若要货币分房大面积覆盖或全覆盖他们,公共财政也不可持续。

    第二,用“{公租房 + 公职人员租房} + {商租房 + 商品房}”来组构的城市住房体系,前两项是政府的事,主要是解决基本需求;后两项是市场的事,解决改善需求,投资需求也在其中。只要基本需求的保障制度公正透明有效,市场就不会失去秩序,人心就不会慌乱,改善性的需求就可形成稳定的预期。核心是公租房,覆盖对象为贫困家庭、年轻家庭和暂时买不起住房的工薪阶层人士,原则是够用就行,需要留出自力改善的激励空间。公职人员租房是专门的一类,廉洁的官员,夫妇公职人员,仅靠工资很难买得起房,不分房总得有替代的方式,还得加上“养廉”系数和官职系数,国家机器的运转需要他们安心尽职。

    第三,不建廉租房,只设廉租户。如果专门建设低成本的廉租房提供给贫困家庭,容易形成政府主导的贫民聚落,社会问题会很大。如果把同样成本的公租房划出一部分充当低价廉租房,那就是租金双轨制,就会发展出新的寻租产品,促进腐败。对贫困家庭,采用现金房租补贴的“事实廉租户”方式,识别简单,管理容易,调整方便,还具有激励个人上进的效用。更重要的是,有利于企业参加公租房建设的激励与监管。 

    第四,把住房公积金作为一项长期制度来改进和增强,企业和个人可以纳入税前的成本费用,公职人员也设立专门的财务制度,为个人买房提供长期稳定的财务支持。

    第五,取消或者逐步取消城市户口与农村户口的资格差别,取消本地户口与外地户口的资格差别,用纳税年限或者参加社保年限作为申请公租房基本的资格条件。

    中国式的住房制度不应该也不可能成为一项可充分满足各类住房需求的制度安排,那只是一种民粹思维下的乌托邦幻想。住房制度的理想目标是:为诚实工作、勤奋创业的所有公民提供“可以安居”的感觉和“可能改善”的预期。

 [参考文献]

[1](英) Angus Maddison 世界经济千年历史  北京[M] 北京大学出版社2006
[2](美Joseph E.Stiglitz 公共部门经济学 北京[M]中国人民大学出版社 2005
[3](英Geoffrey Barracough 泰晤士世界历史地图 北京[M] 三联书店 1985
[4] 经济与合作发展组织发展中心主编  2009年-拉丁美洲经济展望
   北京 [R] 世界知识出版社 2009
[5]《中国国民经济与社会发展十二五规划纲要》

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