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2024年05月19日
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一、一种新的视角
城乡的二元结构我们关注的较多，最近《半月谈》杂志刊发调查性报道指出，在大城市，除了这种二元结构之外，户籍人口与非户籍进城务工人员又构成了一种新的二元结构。但学者们仅仅关注传统的城乡二元结构及城市里新的户籍二元结构，似乎对农村的户籍制度并没有太多研究，然而随着中国经济的发展，将出现大量的农转非人口，而这些人口中有很大一部分并没有迁到城市成为真正的“城里的城市人”，他们或者户口已迁出但仍住在农村，成为“农村的城里人”，这部分人以在城里有较为正式职业的人为主；或者户口虽在农村但已经转为非农业，成为“农村的城市人”，这部分人以外地求学的毕业生为主。于是在农村地区形成一种新的二元结构，这里笔者暂称其为“农村户籍二元结构”（ 笔者之所以要将户籍已经迁出农村并转为非农业的人口也归于二元中的一极，不只是因为这部分人仍住在农村，更重要的是因为他们的责任田与宅基地并没有因户口的迁出而被收回，农业政策会对他们的利益影响很大，他们跟农村地区的非农户口共同构成与农业户口对立的一元）。
二、农村户籍二元结构带来的问题
国家在推行农村政策时如果不考虑农业与非农业人口在农村地区并存的事实，一方面难以兼顾各方利益，另一方面因为利益的相互交织与对立，将使政策很难发挥它设想的功效。以新型农村合作医疗保险制度为例：根据刚颁布的《社会保险法》第二十四条规定：“ 国家建立和完善新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗的管理办法，由国务院规定”。但国务院并未就新农合的参保对象做统一的规定，实践上看多为地方政府出台实施的细则，而各地由于并没有考虑到农村户籍的二元结构，在制定细则时不免存在政策不到位、难以对参保对象作出合理界定的情况。各地对参保对象做了不同规定，如四川新津县规定其县参保对象为：“凡本县农村户籍，以及购买农村小集镇户口，继续从事农业生产活动的居民”，这里农村户籍是什么意思？是只要户口在农村，不管农业、非农业都可以？另外，农业户口的农民很多都不再从事农业生产了，却去要求已经拥有城镇户口的人继续从事农业生产，显然不合理；郑州惠济区规定：“凡居住在本区的农民，未参加城镇职工基本医疗保险或城镇居民基本医疗保险的，以户为单位自愿参加”。这里“农民”指的哪类人员？是指户口在农村还是指拥有农村拥有农业户口人员或者是必须指仍从事农业生产的人员？那再追问农业生产又指什么 在自己责任田上耕作，还是包括将土地使用权转包给他人从事农业生产自己再在这块田地上给别人打工？ 以实际例子做材料：农村地区原为农业户口异地求学的学生，毕业将户口迁回原籍地时，多被当地户籍管理部门要求转为非农业户口以提高当地的城镇化率。但在这部分毕业生就业前很可能会处在无医疗保险保障的处境，学校的医保因户口迁出自然不能在发挥作用，而已转为非农业户口很可能因当地政府要求参保对象是“农业户口”、“农民”、“从事农业生产”的政策被排除新农合的保障之外。但这时毕业生正在各地找工作，面临身心压力及意外伤害要远大于在校期间，他们也不可能有闲暇与足够的资金去购买商业保险。正是需要给予保障的时候所有本应有的保障方式都失去了其功效，但他们却在似乎并无多少用途的时候支付着各种保险的费用，这对他们显然是不公平的，他们的家庭也很可能因病致贫返贫。
农村地区户籍制度的二元对立使得我们必须对原有的一些名词作重新的诠释，诸如农民诸如农业生产。但这种问题只是农村户籍二元结构带来的一个很小的方面，我们完全可以通过兼顾与全面考虑政策的出台去解决，例如我们可以规定新农合的参保对象是户口在农村地区未参加城镇职工基本医疗保险或城镇居民基本医疗保险的人员，不去做农业非农业、从事农业生产与否的区分。然而，农村户籍二元对立会带来的问题远不止这些， 如果不有效解决的话很可能威胁中国的稳定与发展大局。
如果仅靠政策的调整就能够有效协调各方利益不会带来太多的问题，因为各方利益的纠缠与冲突还不甚严重，就像新农合政策上只涉及国家与参保对象两方，国家将农村的非农业户籍人口纳入保障范围的举措本身并不损害其他农业人口的利益。我们常感叹农业政策很难推行，之所以很难推行的原因就是因为政策调整的对象本身的利益往往彼此交织，很难有效区分。加之，农业生产的机械化已经使实际从事农业人口的减少，农民也不再需要进行必要的联合，农村地区人们间的感情联系逐渐淡漠，一旦产生纠纷很难解决。政策推行的成本在增加。
农村地区利益的彼此交织与对抗，很大程度上是由于户籍的二元结构带来的。前段时间很多媒体报道：许多地区的农民不想种地而盼拆迁、盼望国家征地、转让耕地和宅基地。著名三农学者贺雪峰认为期望卖掉自己土地的农民主要是两类人，一类是在城市里有较好收入来源，能过上体面生活的农民；一类是进城后生活上遭遇困难，变卖土地以解燃眉之急的。正如贺教授分析的，很多转让自己责任田和宅基地的农民确实属于这两类人。但笔者调查发现真正急于转让土地的却是户口已经转为非农业的所谓的“农村的城里人”和“农村的城市人”，因为他们害怕农业户口的丧失可能会使自己的责任田被国家无偿收回。基于这种恐惧他们急切的盼望将土地甚至宅基地都转让出去以换取现实货币，而在外打工、经商并在城市里有较好收入甚至住房的人却并不急于转让，因为他们有土地将会升值的预期，他们更会选择找人代耕而静观土地行情。有人说农民的这种担忧完全是没有道理的，恐惧只是他们自己的设想，国家并没有说要收回这些土地。的确，根据《中华人民共和国农村土地承包法》 第二十六条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地”。另据本条规定“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”。该法虽也规定了国家收回农民所承包土地的条件即“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”，这个条件其实是很严格的，因为很少有农民能达到国家被收回土地的条件，这似乎是在维护转非部分人员的利益。但这里只规定了“收回”而未对征收与征用时的补偿问题做说明，另外政策是谁也无法预料的是不确定的，今后国家完全可能以他们已经转为非农业户口为由无偿收回土地或征用、征收时不给予补偿，正是基于这种预期和“将自己当作土地所有人而非承包人”的思想，他们才不顾可能再次重陷贫困的危险去转让自己的土地。因此，与其说是因为在城市有了体面的生活或在城里的生活陷入困顿去转让土地，不如说是户口变了而必须去转让土地。
就实践而言，虽然农村的城里人和城市人将土地流转出去可能会使他们的生活因为少了农业收入而没有原来更为宽裕，却不会留下难以解决的隐患。因为若这部分人的土地没有流转出去，国家在进行土地政策调整时或就是在进行土地征收征用时，如果国家不给予或别农业户口的少给予补偿，他们很可能以农业户口的人员也并非主要以农业收入为主要来源况且收入比自己还高，或者因工作原因户口迁入城市转为非农业户口的人员可能以仅是自己转人城市，而自己的收入难以维持家庭生计。况且在城市的成就是自己努力的结果，国家不给以补偿无疑是在保护落后为由；户口仍留在农村但转为非农业户口的人则可能以没有收入来源为由，阻碍国家政策的推行。若给予他们跟农业人口同样多的补偿，农业户口的人一定抱怨这部分城里人却来分享自己的补偿费，因为国家补偿肯定会以集体土地的数量为依据，农村的“城里人”、“城市人”分了补偿费显然他们的份额就少了。
土地征收中的利益冲突只是二元结构给农村带来的种种问题中的一个方面，在农业种植结构的调整和土地的整合、水利的修建、集体土地的使用上由于各方的收入来源情况及对国家政策的预期不同，定然难以形成有效的共识。这种利益的交织与对立如果处理不当极易引起邻里矛盾甚至家族间的群体冲突，可以说农村户籍的二元结构若难以有效调适不仅使国家农业政策的推行举步维艰，甚至农村乃至整个社会的稳定都受到影响。
四、结语
基于以上的分析，我们完全有理由说国家必须对这种可能的冲突结果做预先的制度规定，国家有必要专门出台政策明确户口对以后土地流转和征收的影响或者加大对《土地承包法》相关规定的宣传，不要让农民去胡乱猜测政策的可能走向，否则不仅18亿亩土地红线保不住，而且农民没了耕地甚至宅基地，城市生活一旦出现困顿他们将再无退路。毕竟农村的户籍二元对立因转非人口数量还不是太多而不太尖锐，政策的出台还不会触及太多人的利益，随着城市化进程的推进、各种教育的普及、城乡互动的加强，农转非人口会越来越多且必然成为一种趋势，那时候政策推行的成本肯定将会急剧增加。
农村户籍二元结构跟城市里一样会对农村地区乃至整个国家的发展产生重大的影响，我们在把目光投向城市地区的时候也有必要回头反观农村的发展，因为随着劳动力价格的提高，中国必然要摆脱靠低附加值的劳动密集型产业支撑发展的模式而实现产业结构的升级，这就需要转移大量的劳动力，这也将导致再次出现农民工返乡的大潮，届时农村的稳定与繁荣将是中国未来一段时间保持健康持续发展的基本前提。因此，对农村户籍的二元结构这一可能影响农村整体发展的问题，也应成为需要我们认真研究的一个重要方向。
