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王震: 让公共财政的阳光普照每一个人
时间:2019-09-24 17:19:55  来源:城市化杂志 

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中国社科院经济所公共经济学研究室主任、研究员

中国社会科学院研究生院教授

  我来参加研讨会,原因有二:第一,我也是农村出身的;第二,我原来研究方向之一也是农民工市民化,当时还做了一个国家社科基金课题,“农民工市民化障碍与途径”。大概在2006年,我带人回我们村做了一个调研,也写了一本书《村域经济视角下的农民收入与支出》。我很想做第二次调研,因为我们村现在几乎没有人了,我十年前回去的时候,村里人平均年龄快40岁了,中位数年龄现在快50岁了,我过年回去的时候都怪恐怖的,村里空荡荡的没有人,我想我们城市化和老一代传统农村的衰落可能是同一个过程。

  江苏地区的城市化,这是一个非常理想的模式,但是我们大多数地区包括山东很多地方也没有做到。我想江苏也主要是苏南,苏北还是大量人口在外迁,大量人口迁移到城市里面。这是一个大浪潮、大时代。

  《我的城市化》算是一本案例集。我们下去做调研的时候也是附上好多案例,我觉得大时代、大浪潮当中的命运沉浮在这里面表现得特别好。我甚至觉得这种白描式的记录可能几十年之后,你翻来再去看,它的意义比我们写的那些不咸不淡的学术论文可能更有历史的记录价值。

  我读这本书,认为里面说了两类人的城市化,一类人叫干部的城市化,通过考学能够进入到城市,改革开放之后除了这一条路,其他的就没有一个可以获得正式的国家认可的城市人口途径;还有一个就是农民工。最大的区别在哪?表面上的区别是进来之后没有拿到户口,但是户口仅仅是一个表面现象,户口背后是两类人,以干部的身份进入城市的和非干部身份进城打工的。他们差别在哪?我觉得收入差距很重要,但是最关键的不一定是收入上的差距,我们也可以看到好多农村来的没有城市户口,但是他在城市获得很大成功,甚至收入很高,在城市买了房子,甚至成为城市中产阶级。他们和第一类城市化人最大的区别就是户口所代表的背后的公共服务和社会保障,这是最核心的差别。

  农民工即使在北京也会遇到这样的案例,在北京是很有钱,买到了房子,但是一旦遇到公共服务,就是最常见的教育和医疗,一旦遇到社会保障,立刻就处在非常不利的地位,这种歧视性的政策使得这两类人处于完全隔开的两个天地。

  中国稳定、和谐、顺利的城市化不是没有代价的,这个代价可能现在还没有感受到。这个代价让未来有两个隐忧,第一个隐忧是6000多万的留守儿童,他们整个成长环境、整个命运可能会因为城市化而发生非常大的改变。除了留守儿童,还有流动儿童,流动儿童到城里就学难。不仅仅是深圳,大城市都面临着这个问题,北京可能是更严重的。原来还能上打工子弟学校,现在打工子弟学校也很难了,现在政府说你可以上公立学校,那公立学校有多难,大概10%—20%农民工子弟能上公立学校就很不错了,我们看到大多数是回到老家做留守儿童。而现在农村凋敝,特别是公共服务供给的落差,使这些儿童一生可能就这样。

  第二个隐忧是现在农民工一代,他们老了之后怎么办?农民工和城里人的差别就是在公共服务和社会保障上。农民工进到城里当然有一部分能够拿到城镇企业社会职工保险,但是不到20%。2005、2006年跟我导师开始介入到农民工的研究,当时好多国际组织包括一些学者说,农民工都得有社会保障的覆盖,当时我也觉得是啊。后来我跑了好多工厂做调研,跟好多农民工聊,发现这对他们来说根本不是一件好事,为什么?他们绝大多数,超过70%的农民工根本满足不了连续缴费15年的要求。还有,医疗保险退休之后不缴费可以享受城镇企业职工医疗保险,需要满足连续缴费20年到25年。大部分农民工,百分之七八十达不到这个,让他们买保险无非是让他们给城市保障基金作贡献。他们现在既不面对养老问题,也不面对医疗问题。医疗费用大概是老年人才花得多,一生90%医疗费用是最后一年花掉的。等到他们回到农村谁来支付?农村社会保障体系本来筹资就特别少,如果说他们一下子回到农村,将近一亿多人,他们老了以后回去,对于农村现有的保障体系将是一个严竣的挑战。

  实际上城镇化最大的悖论就是公共服务和社会保障不能全民统一。它的分割背后很大程度上是公共财政和公共治理的问题,为什么不能做到全民统一保险?养老金全国统筹?江苏、广东等人口流入的地方,养老金和医疗保险基金多得用不完,但是人口流出的地区,包括中部、东北地区却不够用。一边是大量钱堆在那儿,一边是没有钱用,中央要做养老金的全国统筹做不动。这背后是公共财政、治理机制的“属地化”,而且“属地化”色彩特别浓厚,各个省以下都需要上级和下级谈判,一个省、市、县都是独立的财政单元。比如这些人口流入的地方不舍得把自己的钱拿出来给你用,为什么?这是我自己一小块自留地,比如深圳,有人说积分可以上公立学校,当时我觉得这简直在现代社会来说是极其荒谬的一件事情,本来我们公共教育是让人有更多的公平性和更多的流动性,是要改变“龙生龙凤生凤,老鼠的儿子会打洞”这种状况,所以才有公共教育,但是像深圳包括厦门、北京这些地方,全都在搞积分制,积分制是什么?越是精英的、收入高的、社会上层的这些人,越可以获得更好的公共资源,我们说公共财政是全民的,这叫逆向收入分配。当时回到院里跟我们院领导汇报,我认为“积分制”是极其荒谬和违背现代社会运行规则的一套体制。但是,深圳政府这样做有错吗?也很难找出有多少错来,因为它的财政就是只覆盖本地人口的财政,我们的财政制度就是这样设计的。

  还有一个例子,厦门大多数都是外来人口,总共常住人口400万,外来人口200多万,外来都是年轻人、农民工,城镇企业职工医疗保险,抚养比是多少?12︰1,全国是多少?全国大概是3︰1,厦门是12︰1,北京是4.3︰1。这些地方的抚养比应该能积累大量的基金,但这些地方的基金三年都是亏损的,那么钱哪去了?这些基金实际上很大一部分来自农民工的贡献,但是这些基金是无法公平地向农民工提供医疗、教育的。

  几年前,在海淀的上庄,当时集中了大概有5-10万农民工在那里搞建设,但是当地只有一个公立的卫生院,这10万多人需要看病,所以那个地方一条街上形成了卖药的“卫生所”,外地来的医生在北京卫生局看来就是“黑医”,一定要“干掉”的。当时我就对他们说,实际上他们也有医生执照,有些是农村医师执照,跟着农民工来的,你把他们“干掉”了,这10万多人到哪看病?上庄卫生院就几十个人能做好10多万人的医疗保障吗?

  我觉得中央决策是很对的,我们提国家治理能力现代化,要实现国家治理能力现代化的意思是说现在还不是现代化,我们城市恨不得建一堵墙把自己围起来,发达地区恨不得自己搞一套,所以全国各地发生了很多不应该发生的悲剧事件,包括推倒打工子弟学校等。打工子弟学校是比较差,但是它给流动人口提供了上学的地方,但是现在不让有,为什么?因为我们公共财政、公共治理还没有实现现代化。所以,我觉得下一步城市化要深入推动改革,真正实现公共财政的阳光普照每一个人。我觉得这可能是我们下一步改革的方向,当然也有好消息,我看到发改委今年7月份刚出的文件,公共服务一体化和均等化提上了国家战略地位。

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