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胡存智:要进一步弱化与户籍挂钩的各种政策措施
时间:2019-09-24 17:04:15  来源:城市化杂志 

原国土资源部副部长、第十二届全国政协委员

中国国际城市化发展战略研究委员会副主任

  《我的城市化》这本书非常好!很多内容看上去虽然是各个作者写的经历,但实际上都反映出一件事——我们都是从农村开始被城市化的。我1978年到北京的时候,是一个学生,记得我结婚的时候所有的财产不超过200元,还是我老婆娘家资助的。

  改革开放给我们国家带来了一系列巨大变化,《我的城市化》这本书中谈到很多,这些都如同在写我们自己,所以城市化也是整个中华民族、社会的变迁。我们国家非常幸运,在快速城市化进程中很平稳,而且发展很好。实际上我们也存在一些问题,比如在城市化过程中特别是农民工、农业转移人口市民化的问题上,我们现在依然面临很大的挑战,这是我们需要进一步解决的问题,也是我们发展中的问题。当年,我在考察我国城市化的时候发现有两个特点,我们国家城市化发展得很好,没有贫民窟,但在墨西哥、巴西、菲律宾等国家,贫民窟却非常严重,为什么?不是我们中国特殊,而是我们国家城市周边的农民用自己“违法”建设的出租房屋,避免了我国快速城市化发展过程中的问题。我们国家宅基地早年只许自己用,不能出租,不能买卖,这是宅基地的特点。实际上城市周边的农民用自己“违法”用地解决了贫民窟问题。

  从我们所从事的实际工作角度看更清楚,我们所做的唯一贡献就是没有查处它。近十多年来,北京每隔一段时间会清理一次,如浙江村、大红门等城中村清理了,结果搬到了唐家岭,又清理了,再搬到后厂街……实际上我们通过一些柔性的解决办法,解决了贫民窟问题,这可以说是我们国家特有的制度优势。因此,我觉得我们在城市化过程中有很多值得继续发扬、继续发挥的制度优势。

  看了《我的城市化》这本书,我觉得有我们自己成长的经历,也有自己的城市化,实际上也代表了国家城市化的缩影。

  首先第一个最大的感受,城市化的核心就是定居,只有定居下来才能够有个人发展,才能有社会的发展,我看到书里面很多方面都谈到了,我们都是从农村来的,或者是从小城市到大城市来,没有一个能够避免这个过程,所以,我们讲城市化往往都是说农民进城算城市化,其实还有一个重要方面就是从小城镇到大城市,我看我们在座的几乎没有人能够脱离这两个方面。

  从这个角度来说,农业转移人口市民化的标志,目前就是户籍的城市化。因为在改革开放以后,城市化在发展过程中,流动问题是解决了。改革开放之前人口流动是不自由的,要到哪去是需要单位开证明的,农民要有公社证明,没有证明根本不行。像我们边远地区要到北京来,根本不可想象,我上大学的时候第一次离开广东省到北京来,是第一次坐火车出省。改革开放最大好处就是人口流动起来了,劳动力也好、劳动人口要素也好全部流动起来了,但是定居问题并没有得到解决,人口流动只解决了劳动力问题、经济发展动力问题,但是定居没有解决,这是城市化的深层次问题。

  现在对户籍的管理虽然不像原来那样,什么东西都绑上户籍,但仍然是以人的户籍身份为标志这样一种城乡隔离制度、城城隔离制度,这种隔离不仅是城乡,城与城之间也隔离了,比如天津户籍绝不会在北京发生什么作用,驻马店的户籍在北京没有什么用处。过去我们讲的比较多的都是城乡之间主要矛盾,两亿多农民工,实际上还有几亿、几千万的城城之间隔离也很严重,我体会比较深的就是医疗、社保,城城之间的隔离,除了城乡之间的巨大差别以外,城城之间也有很大差别。

  最近我陪友人看病,外地医保卡在北京不能用,那怎么办呢?挂急诊,因为看急诊就不需要申请,所以什么都变成急诊了。

  过去没有户口根本不能就业,现在改善了,教育也改善了。过去没有的话不能上学,现在还有机会让你上,但上到初中以上就有问题了,因为资源不够了,而北京小学教育资源太多了,现在小学都在归并、收缩,这个趋势大概已经有15年了,原来是我们小区周边有4个小学,等我女儿长大了,小学都归并了,现在只有2个了,趋势非常明显。住房跟户籍也挂钩,甚至连买房都跟户籍挂钩,户籍不但没有削弱,现在还有加强的趋势。

  城市基本公共服务差别化没法消除,这里面城乡差别都有。因此,是户籍变成城市定居稳定的条件,能不能稳定下来,公共服务都没有,稳定不住,当然可以在这儿工作,没有问题,那么多老外也在这里工作,工作得也挺好,但是不稳定,要作为城市化农业转移人口进城必须要有职业。所以我第一个感受就是,《我的城市化》这本书谈得很好,谈到一个核心——定居要有户籍。

  第二个感受,城市化是我国社会发展变迁的必然趋势,无论是个人还是社会都要适应这一趋势。在《我的城市化》这本书里,深刻地体现了只有城市化才能实现整体发展,也只有有发展、有希望、有追求的人,才会在城市定居,留下来。而老一代农民工是不愿意进城的,这本书里也谈得很清楚,其中有一篇文章是写“母亲逼我们走出农村,我们逼母亲留在城市”,这个我也有同感,也有深刻的认识。我母亲从来没有跟我在一个城市——北京住过一天,只是在有病或探亲的时候住过,但是真正住在一起没有过,我们多次请求,她都不愿意来。

  所以,可以看到农业转移人口进城这个趋势,也就是老一代的人有乡愁乡亲,还有乡里的幸福生活,但是他们的孩子——农二代是要进城的,因为只有这样,社会才能发展、才能进步。我们当时在北京生活也非常艰难,我几乎住过北京所有类型的房屋,农村房屋也住过,我记得很清楚,玉渊潭八一湖有一个农户,我没有地方住,就租房子住,房子很大,大概有20多平米单独一间房子,但是租金要80元一个月,比我一个月工资还多,我实在付不起。我还住过招待所、地下室,还住了一年多的办公室。

  定居是稳定的条件,只有年轻人、有希望的才会进城。因此农业转移人口,就是农民工一代只进城打工,你不用担心他留,但是农二代一定留,而且一定要创造条件让他留,他已经回不去了,他所有的生活习惯都是城里的,他的同学也都是城里的。所以这个进程是不可避免的,这就是规律,这就是农民工转化成城市市民的规律,从农村到城镇,从小城镇到大城市,农一代进城打工,农二代进城定居,而且大量农二代是回到县城里面定居,因为大城市难以定居、条件不足,但是定居县城是完全做得到的,所以应该要以更大力度和更大努力做好这件事。

  实际上,现在的农民,没有兼职收入的人大多数是贫困户,都是穷人。农村里最穷的就是务农的,职业农民可能是另一个说法,农业部主要指的是种粮大户、是职业农民。关于贫困有两个现实:第一,只有农业收入的农户一定是贫困户;第二,只有农业产业的县一定是贫困县。所有统计数字都是这样,所以我们应该从这个角度来看待农民工进城,像苏南的嘉兴、杭州、湖州这一带基本百分之百都是兼业,务农占的时间很少。去年我在邢台做调研,种一季小麦,国庆节10月份种下去的冬小麦,第二年五六月收,用工21.5个劳动日,他只要投工21.5天就够了,其他时间他干什么?最正确的应该是进城打工,不正确的是在家里呆着打麻将。所以我们要遵循这个规律,推动农业转移人口进城。有追求、有希望、有发展的农民才会进城。《我的城市化》这本书每一点、每一滴都说清楚了,所以这本书我觉得非常好,看了很有触动。

  第三个感受,农业转移人口市民化必须要有更好的逻辑和策略来推动。既然我们是以人的户籍身份为标志的这种制度,就要在这上面做更多的文章和推动。我想最起码要三点推动。

  第一,以城市的建成区为单位,放开就地户籍城镇化。我们经常说城市要放开不现实,像北京,放开北京到底放开哪?放开主城区,还是放开县里、镇里?这个没有说清楚。实际上应该是以建成区为单位,首先是把农村带起来,就地城镇化放开,无论是大中小城市都放开,首先把当地的农民城镇化,就像北京的农民,放开城镇化对北京影响已经不大了,而且他们还不愿意进城,因为作为农村户口,他还有宅基地、承包地等。

  第二,要落实完善城市非户籍常住人口落户政策,推动大中小城市联动,放开、放宽落户限制。国家已经要求按大中小城市区分开来,中小城市放开,大城市按照一定年限,在就业、教育、居住若干年后你就应该考虑落户,这也是世界很多地方通常的做法,比如香港,要居住7年,才能有永久居住身份证,有很多人拿工作证过去工作,到了6年就回来了,为什么?因为到第7年法律规定可以办永久居住证,这是国际通行的,有很多经验了。一个人在城市里面呆了五、六年,人生有几个五年?就十个五年,读书在这里读了五年、七年,好歹说九年义务教育就算这个地方呆够了,上学从小长到大都在这儿了,你还不是这个地方的人,你的家乡在哪?就是他乡当故乡,没有其他说法了,只能是这个说法了。我发现一个规律,一个人十岁以前吃什么,这辈子基本上就吃什么,一个人二十岁之前说什么话,这辈子的口音基本就是这样了。还有一个特点,你十五岁之前在哪,基本就是那个地方的人,你所有感情、乡愁都是那个地方的。

  大城市应该按照年限逐步解决市民化的问题,居住也行、工作也行、读书也行,这样才能使这些人定居在这个地方,农民工、外来人口市民化的问题才能解决,至于特大城市,国家也说了,可以分区、城、县,逐步解决市民化的问题,城区这部分进来积分高一点,县里低一点,这个有所区分。这样才能使有关政策有区分地解决农民工市民化的问题。

  第三,要进一步弱化各种与户口挂钩的福利与政策措施,建议今后出台的政策措施不再与户籍挂钩。现在与户籍相关的不但不弱化,还强化,这是不对的,或者一方面强化,一方面弱化,这是错误的。我记得《城市化》杂志做过一次专访,就是不要跟户籍挂这么紧。因为以身份为特征进行社会管理和人的管理,这是一个落后的社会机制,我们现在好一点,以金钱管理都比以身份管理要先进,当然金钱也不好,但是毕竟比身份要好。因为这个拓展一点就跟过去讲以成分管理不一样,这是个人改变不了的,我出身在哪,过去是出身在什么阶层就是什么分子,出生不由己,但是道路可选择,现在也是出生不由己,出生地不由己,能不能给一个道路选择?所以我认为一定要弱化各种与户口挂钩的福利与政策措施。

  像教育现在仍然与户籍挂钩,当然挂钩没有那么紧密,现在不是没有办法,有办法,教育体现在学区上,它已经不是能不能受教育的问题,是受什么教育的问题,户口落在哪个学区就是哪个学校,一个学区对多个学校,抽签不是一个学区对一个学校,这样就把它弱化了。像这样的办法是很多的。再比如就医有一些东西还是要按照户籍来的,当然有时候户籍也是一个保障,比如公务员肯定要户籍,没有户籍的要转户籍,等于是对他福利的保障。像医保、社保甚至这本书里谈到的连车证、驾照什么之类都绑在一起,我看了以后真是感觉深恶痛绝,说了这么多,各种福利还紧紧与户籍挂在一起,如果说我们是既得利益的话,也看到这个制度的落后,这些东西跟我们没有关系,但这是一个落后的东西,必须解绑。这里面有一篇文章讲生孩子还要回到老家去办准生证就是一个例子。

  只有高度认识和意识到这个问题,才能做好市民化的工作,否则会无意识、不断地将相关政策加在户籍上面。比如买房跟户籍挂钩,现在全国很多城市都这样做,为什么?因为大家的注意力在管理房屋的需求,不在跟户籍挂钩,但实际上又强化了跟户籍挂钩。因此,我认为下一步出台措施不应与户籍挂钩,这样户籍慢慢就弱化了。记得很多年以前《城市化》杂志问我个问题的时候,我就说要一条一条剪断与户籍千丝万缕的挂钩关系,使农民工、农业转移人口市民化不断增加,我们才有更好更快的发展前景。

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