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篇章三、开启户籍“破冰之旅”——重庆户改
时间:2011-05-21 12:40:52  来源:城市化委员会  作者:徐强 陈继红 李国田 

在城市化进程中,城市增加的农村人口多半是农民工,以及他们的子女。由于没有城市户口,这些人在为城市发展做出贡献的同时,却难以同城市居民一样享受到附着在户籍上的社会福利,严重影响了社会公平;同时,由于大量农民工外出打工,所带来的空巢老人、留守儿童等社会问题又进一步制约了农村经济的发展。因此,要使城镇化健康推进,真正实现统筹城乡发展,促进形成城乡经济社会发展一体化的格局,就需要对现有体制机制进行改革,做出全局性的配套政策和制度设计,使农民工从制度层面融入城镇,这其中户籍制度改革是最核心的命题。

2009年中央经济工作会议上胡锦涛总书记指出:“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制。”在2010年的政府工作报告中,温家宝总理也强调“要推进户籍制度改革,放宽中小城市和小城镇落户条件”。这表明户籍制度改革已被提上国家议事日程,并且指明了户籍改革的方向。

直辖以来,重庆市常住人口城镇化率从直辖之初的31%上升到51.6%;户籍人口城市化率仅从19.5%上升到29%,两者差距从11.5个百分点扩大到22.6个百分点。重庆市城乡二元构架并未实现本质性的转变,现行户籍制度已经不适应城乡统筹发展、实现全面建设小康社会等战略目标的需要,阻碍了城乡一体化和现代化进程,必须尽快加以改革和破解。2010年8月,重庆户改正式开始实施。

一、因地制宜,“三分”实施

重庆户籍制度改革确立了“三分”的总体思路,即:分阶段推进,分群体实施,分区域布局。

●分阶段推进。针对户籍制度改革涉及面广,涉及群体众多,推进难度较大,不能一蹴而就的实际状况,重庆确定了分阶段有序推进的方法。整体计划分为两个阶段推进:2010-2011年,力争用两年时间新增城镇居民300万人,非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%。2012-2020年,通过系统的制度设计,建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制,进一步放宽城镇入户条件,力争每年转移80-90万人,到2020年新增城镇居民700万人,非农户籍人口比重提升至60%,形成自由互通、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。

●分群体实施。户籍制度改革率先在有条件的重点群体中实施。优先解决两类七种重点群体的户籍问题,共338.8万人。第一类:有条件农民工及新生代。包括:在主城区务工经商五年以上、在远郊区县务工经商三年以上的农民工、农村籍的大中专学生、农村退役士兵3个群体,约294.1万人。第二类:历史遗留户籍问题。包括:已用地未转非人员、大中型水利水电工程建设失地未转非人员、城中村未转非人员和农村集中供养五保对象等4大类群体。解决好这两类群体的户籍问题,既满足了已在城镇生活的有条件农民工的转户需求,又解决了因城市化用地产生的户籍遗留问题。

●分区域布局。重庆户籍制度改革实行分区域布局,按照宽严有度、分级承接原则,适当放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇落户条件,通过规范设定准入标准,促进人口在主城区、区县城、小城镇三级城镇体系合理分布、使户籍转移呈现体系渐进、分布合理的良性发展态势,避免人口蜂拥进入大城市。

二、配套政策:“1+3”和“335”

●户籍制度改革原则和“1+3”。重庆在户籍改革过程中,确立了“统筹规划、自愿有偿、积极稳妥、综合配套、促进发展”的原则,全面推进改革。为了避免就户口谈户口的单一行为模式,同步推进了“1+3”系列政策,即:一个户籍制度改革意见加上土地、社保和户口迁移三个配套文件,同时,正在完善其他的文件,并提出未来“1+N”的配套政策体系,进而实现真正的城乡一体化。

● “335”政策体系。按照“三分”总体思路,重庆户改设定了土地、社保、教育、医疗、住房等一系列政策,概括起来就是“335”,即3年过渡、3年保留、5项纳入。

3年过渡。对农村土地设置设定3年过渡期,允许转户居民3年内继续保留宅基地和承包地的使用权及收益权。对转户居民自愿退出宅基地使用权及农房的,对农村住房及其附着物给予一次性补偿,并参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助。对自愿退出承包地的,按本轮土地承包期限内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿,避免农村居民转户急转身。过渡期结束后,农民是否退地,仍然坚持自愿原则。
3项保留。允许农村居民转户后继续保留农村林地使用权,原户籍地计划生育政策、农村种粮直补、农机具直补等与土地相结关的各项补贴共3项权益,最大限度的保障转户居民的利益。
5项纳入。农村居民转户后,在就业、社保、住房、教育、医疗五大保障上实现一步到位,与城镇居民享有同等待遇,真正体现“老有所养、学有所教、劳有所得、住有所居、病有所医”。

重庆市户籍制度改革在经历了启动研究、深入调研、集中起草、反复决策、全面启动五个阶段之后,于2010年8月15日正式启动。截止12月9日,全市累计办理农村居民转城镇居民突破100万人,整户转移20余万户。在户籍制度改革政策设计的各类重点群体均有转户人员出现,政策效应正逐渐凸现;转户人员在三级城镇分布相对均衡,转入其他乡镇人数最多,远郊31区县城其次,转入主城数量最少,与设置的转户准入条件相一致。重庆户籍改革社会反响总体良好,引起全国上下的广泛关注。

重庆的户籍制度改革以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口,引导农村居民向城镇有序转移,逐步缩小附着在户籍上的城乡差异,消除农民向城镇转移的体制性障碍,促进城乡资源要素合理流动,最终形成科学有序的人口城镇化机制。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区,重庆推进户籍制度改革是行使中央赋予先行先试的权利,是对中央决策的具体回应。

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